《国家中长期教育改革和发展规划纲要》在“建设现代学校制度”部分明确提出，“加强章程建设。各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”此后，在2010年12月公布的国家教育体制改革试点任务和单位中．北京大学等26所大学被列为“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构”的试点单位。如何认识大学章程在办学中的重要地位，怎样制订大学章程，这无疑将成为我国大学改革的重要内容。从目前情况分析，虽然我国大学已经开始启动大学章程的制订，但尚有诸多概念并不明晰．程序也不尽完善．这需要改革试点的学校和教育部门引起高度重视。
　　一、我国大学办学长期“无章可循”
　　大学章程．被认为是大学宪章，是大学依法办学的纲领性文件。在国外大学发展历程中，大学章程具有卜分重要的作用．它是大学合法设立的基础，为大学的自主办学提供了规范．可以有效防范社会力量对大学办学自主权的干扰，同时也为社会力量参与办学提供法律依据。我国1999年1月1日施行的《高等教育法》明确规定，申请设立高等学校的，应当向审批机关提交章程，高等学校的章程应当规定学校名称、校址、办学宗旨、办学规模、学科门类的设置、敦育形式、内部管理体制、经费来源、财产和财务制度、举办者与学校之问的权利、义务、章程修改程序、其他必须由章程规定的事项等内容。但遗憾的是，在《高等教育法》施行的10年问，制订大学章程的高校寥寥，这至少传递出四方面信息：
　　其一，高等教育依法治教，并未得到落实。如此明确的法律规定，居然绝大多数高校不执行，而且也没有专门机构检查落实，不由令人深思。
　　其二，教育管理部门与大学，并没有把大学章程当一回事。大学章程如此重要，而且法律明文规定必须制订，但高校却没制订，这一定程度表明，国内大学并不看重大学章程对学校合法办学地位及权利的确认。
　　其三，大学章程的制订，可能十分艰难。高校没有制订大学章程，还有一个可能理由是，制订章程不容易。按照《高等教育法》第28条规定，章程需要明确“内部管理体制”，“举办者与学校之问的权利、义务”，这些内容，直到今天，在高校中并没有达成共识，于是，与其十分含糊无法执行没有约束力，还不如没有章程。
　　其四，“无章”可循的大学，办学自主杈无法得到保障，办学的随意性强。严格地说，没有大学章程，大学的办学便无章可循，最可能发生的情况有两类，一是按上级部门的通知，要求办学，二是学校的办学定位、管理制度，经常随领导的变更而变更，无法让文化与传统传承。这就司‘以解释，为何教育管理部门的文件、通知很多，为何需要学校领导批示多，为何一些岗位连领导自己也无法解释该不该设立，为何不少大学换一任领导，就换一个办学定位，同时连校歌、校徽、校旗等也一一换掉。
　　很显然，《教育规划纲要》提出建设大学章程，并选择26所部属高校启动试点．是对过去长期“无章办学”的校正．也对于我国高校探索建立现代大学制度．迈出了重要的一步。
　　二、大学章程不是校内规章，而是大学宪章
　　令人略感宽慰的是，在教改试点启动之前，有的大学已经开始意识到大学章程的重要，启动了制订大学章程的程序。2005年12月，吉林大学通过《吉林大学章程》，学校发布消息时称“率先”在国内高校中推出大学章程：2006年4月，上海交通大学发布并实施《上海交通大学章程》；2008年，华中师范大学制定的《华中师范大学章程》初稿已经形成，学校称正在一定范围内征求意见……但是．不论是这些已经制订的《大学章程》，还是目前刚启动的改革试点，都存在一个共同的问题，即绕过“举办者与学校之问的权利、义务”等问题，把大学章程降格为大学内部规章。遮些高校制订（以及准备制订）大学章程的程序是，学校有关行政部门起草，提交学校党代会或教代会讨论、审议，通过之后报上级主管部门审批（教育部直属高校报教育部，省属高校报省教育厅）。通过这种程序制订的大学章程有两方面问题：
　　一是貌似具有法律效力，但实质仍旧是学校行政规章，司法机关、其他政府部门、社会机构以至受教育者，并不承认其法律效力。一个事实是，有学校根据大学章程，制订校规，并依据校规处理学生，可学生不服，告上法庭，法庭却依旧予以受理，而不是尊重学校依章程办事。如近几年媒体关注的“开除是否剥夺受教育者的受教育权”等问题焦点，本来，按照大学的校规，因考试作弊而被开除，应无争议，就是国外大学，也是如此。那么，为何在我们这里，作弊被开除，却是一个涉及受教育权的争议话题呢？这就是因为我国大学的校规，不具备真正的法律效力。国外大学都有通过立法机构审议通过、具有法律效力的《大学章程》，这是大学的办学“宪章”，所有校规都必须照《大学章程》制订。因此，如果我国大学章程不能成为法律文本，上述困惑将一直存在。
　　二是政府和学校的关系，并没有通过大学章程得到厘清、加以明晰。大学章程，解决的远不只是学校内部的治理问题，还有界定政府和学校的关系（财权、人事权），学校和社会的关系的重要内容（这些问题也影响内部治理）。而这些问题，学校以及教育主管部门解决不了。有高校构想在学校内部设计专门的会议制度和“召见一问责”制度，这看上去赋予了学术委员会独立运作的权力．把学术委员会作为学校最高学术机构．可是．大学校长会在乎学术委员会的问责吗?学术委员会又敢对校长问责吗？需要注意的是，我国大学校长，是上级任命的，而非公开选拔产生，这造成大学办学对上负责，而不对师生负责：我国大学内部的院长、系主任，也多是由学校组织部门考察任命的，而非教授们选举产生．包括学术委员会的成员．也多为“当然成员”——即因为担任学院院长，就列为委员，而非选举成员。依照这种任命关系，院长们、教授们都成了校长的下级，下级如何对上级问责？而大学校长也是上级部门的下级，又如何独立自主？
　　概而言之，制订大学章程，不能仅仅是校内工作，不能仍旧按照以前少数高校制订大学章程的程序走．如果把大学章程作为大学内部规章．就不但难以解决困惑大学发展己久的学校与政府权责问题、大学内部治理结构问题（如党委与行政的关系，行政权与教育权、学术权的关系），也难以成为社会认同的法律文本。
　　三、制订大学章程需科学、民主决策
　　高校依法制定章程，并制订管用的大学章程．需要从以下几方面着手努力：
　　首先，应将大学章程的制订，纳入全国人大常委会（或地方人大常委会）立法程序。从大学章程制订的严肃性及提高大学章程的法律效力出发．我国高校的大学章程制订，应该明确程序。为此，笔者建议，大学章程，应在学校起草，并在仝校教师代表大会（或其他具有法律效应的大会）上通过后，提交立法机构审批，国立大学的大学章程，应由全国人大审批，省立大学的大学章程，应由省人大审批，一经审批通过．将在办学中严格执行．不因上级行政部门的通知要求而更改，也不因学校领导的变化而调整。如果大学章程仅由校内会议表决通过，或再提交教育行政部门审批通过，这种大学章程，由于缺乏立法机构的审批，难以体现合法性，而且也将因行政机构（及领导）的变更而失去作用。
　　将大学章程制订纳入立法程序．对于调整政府与学校的关系，将起到重要推动作用。我国《教育规划纲要》在“管理体制改革”部分．明确提到．“以转变政府职能和简政放权为重点，深化教育管理体制改革．提高公共教育服务水平。明确各级政府责任，规范学校办学行为，促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。”在“建设现代学校制度”部分则规定．“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之问的新型关系。适应国家行政管理体制改革要求，明确政府管理权限和职责．明确各级各类学校办学权利和责任。”然丽，推进政校分开、管办分离，却有诸多现实阻力。依照《教育规划纲要》，改革后的政府部门，不能再直接参与学校的办学和对学校的评价f行政评价退出．让位于专业评价和社会评价）．而只有作为举办者的投入责任和依法监管学校依法办学的责任．也就是说．这一改革的实质，是要求教育行政部门放权。可主导教育改革的，恰是教育行政部门，问题随之而来，教育行政部门能主动放弃手中的权力，将其交给学校（自主办学权）、教育者（自主教育权）、受教育者（监督权、评价权）和社会机构（教育评价权）吗？
　　以立法形式明确政府与学校的关系，实质就是在落实《教育规划纲要》的上述条文，促使行政部门放权。其中，规定政府拨款方式、调整大学校长选拔机制、建立大学理事会治理结构，这三方面问题将是重点——如果以上问题不解决，大学的财政独立性、办学自主性、大学校长究竟是官员还是教育家．就难以明晰。进而，在大学内部建立分权治理模式，基本上就是幻想。对此，要实现学校依法自主办学，就必须制定大学章程，并提交人大审议、立法。把章程拟订好后，高校才是独立法人单位，真正实现依法治校。
　　其次，在大学建立教授委员会、学术委员会，真正发挥其学术管理和决策作用，参与大学章程酌制订。大学章程在明晰政府与学校的权责关系基础上，要在大学内部做到行政权与教育权、学术权的分离，实现这一分离，仅由行政领导与行政机构参与制订大学章程，是不妥的。近年来，我国已有几所大学推行行政权与学术权的分离．声称“学校领导和部处负责人退出学校大学学术委员会、教学指导委员会”。这是似是而非的。不妨来看何为真正的行政权、学术权分离。以耶鲁大学为例，，耶鲁大学的传统之一是教授治校，经耶鲁董事会的认可，每个学院都有自己的院长、教授会和永久性工作人员委员会或其他治理机构。耶鲁学院和文理研究生院的全体教师构咸了文理科教授会．并由文理科教授会执行委员会领导，后者由校长、教务长、耶鲁学院院长、研究生院院长组成。很显然，在学校的学术治理框架中，校长、教务长、研究生院院长等行政人员是在教授会里．且是“执委”。而校长在学校里能做什么呢？耶鲁大学现任校长雷文担任校长之后，就再也没有带过一个研究生、博士生，没有挂名领衔做过一个具体的科研项目，只出过一本专著一一《大学工作》，还不是学术著作。他在《大学工作》一书的“序言”中这样写道：对任何一所大学的校长来说，压倒一切的目标是：吸引和培养第一流的师生。在他看来，大学校长是一个需要全神贯注、专心致志、全力以赴去做的事业，没有时问也没有精力再去旁顾其他的事情。简单而言，真正的行政权和学术权分离，不在于校长退出学术委员会．而在于学者担任校长之后就做职业化校长．不再从事学术研究。这种情况下．校长也就不能再利用手中权力为自己谋求学术利益。这其实是世界一流大学的通行规则，所谓利益回避。在这种情况下，校长参与学术机构，是作为行政负责人，为学术决策、为教授服务。不约束校长的这一权力，却只是从形式上退出，我们已知的结果是，学术委员会从过去的摆设，到进一步的摆设。
　　我国大学的行改权与学术权分离改革，为何会走调，就是因为权力还是在大学行政领导那里，包括改革主导权。在大学校内真正推行学术自治、教授治学，就应该实行校长职业化．要求校长与行政官员不得再从事学术事务：建立终身教授制度．保障教授的学术自治空问．防止行政人员以考核、聘用等名义干涉教授学术自由：建立学术共同体，教授委员会或学术委员会负责教师聘用、考核、评价、申诉等事宜，学校行政只是执行决策的机构。而进行这样的改革，需事先赋予教授委员会参与改革的权力。不然，就很难对核心权力进行调整。
　　总之，我国大学章程的制订，需要站在制订大学宪章的高度，有正确的制订程序，需要清晰举办者、办学者、教育者、受教育者的权责关系，明确界定行政权、教育权和学术权。笔者所担心的是，我国大学的章程，不走立法程序，而按制订校规的程序走．且在制订校规时．也以学校行政领导的意见为主，最终，很多学校都貌似有了大学章程，但这章程，对外，社会不承认，对内，也没有解决困惑大学的根本问题，而且也会随行政领导的变更而变更，、这样的大学章程．就只有其名而无其神．一如我国很多高校现在已有的学术委员会、教授委员会，大多成为摆设和工具，而纵此为基础建立的所谓“现代大学制度”，也就是完全不同于世界一流大学的“全新制度”．表面上所有的概念都有．而骨子里还是行政至上。如此，“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构”的改革意义，就将大打折扣。（熊丙奇系21世纪教育研究院副院长）