大学章程素有大学宪章之美称，是大学治理法治化的集中体现，也是大学精神制度化的重要载体。因此大学章程的制定和修改成为各国大学治理模式变革的关键所在，我国自然也不例外。本文以现代公立大学的公法人化这一基本趋势为导向，进而讨论我国大学章程应该如何确定一个大学的基本目标、功能取向、内在结构、组织形态和发展方向等问题。统括地说我国大学应当通过制定大学章程努力达到一个目标、二元互补、三角结构、四象之争和五个方向。
　　一、一个目标：大学组织的公法人化
　　现代公立大学的组织形态大都采取法人化的方式或者正朝着法人化的方向发展。所谓公法人化是指公共行政承担者的组织变革以公法人为发展方向并以充分发挥公法人的制度功能为目的。公立大学是由教师、研究人员、学生与行政人员所组成的一种人合社团，将人合社团赋予独立法人资格即是公立大学公法人化。
　　美国的公立大学一直以来都采取法人化的组织方式，大学中最高领导地位的机构是董事会，不论公立或者私立大学都由外部人士所组成，使得大学具有向社会与企业的开放性。董事会的设置是美国大学的最大特点。英国的公立大学比较复杂，既有早期通过王室获得皇家的特许状来获得公法人身份的大学，也有本世纪以来通过议会法来获得公法人地位的大学，还有经登记注册以公司形式存在的学院。它们一般都具有公法人资格。德国的大学在20世纪60年代以前受到洪堡大学理念的影响，大学以各学院代表为构成分子形成学者共和国。1988年德国修改大学基准法，对于公立大学与国家之间的关系作出改革。一方面引进大学咨询监督委员会，另一方面公立大学也可以采取公法财团法人型态，使大学具有企业化效能化精神，成为学术企业给付体。日本则走的是将公立大学赋予独立行政法人资格的道路。这一改革自1999年开始并于2004年4月完成国立大学法人化之过程。可见，尽管大陆法系国家与英美法系国家关于公法人理论的理解存在差异，但它们在法制发展的实践中都赋予了公立大学公法人的法律地位，这是两大法系国家公立大学组织变革的共同特点和趋势。我国大学章程的制定过程中也应当努力促成大学组织形态的公法人化。
　　我国高等教育法第30条规定高：等学校自批准设立之日起取得法人资格高等学校的校长为高等学校的法定代表人，高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。可见该法基本上将其界定为私法人。笔者认为我国公立大学法人化应以公法人为方向更为合适，应当淡化我国公立大学作为民事主体的色彩。因此如果要实现大学向公法人方向的转变，必须由大学章程来实现。而且我国高等教育法也为这种转变提供了一种制度的空间。其中第28条规定高等学校的章程可以规定内部管理体制经费来源财产和财务制度举办者与学校之间的权利义务等内容。这是变革大学治理结构最重要的方面，如果能够在章程中作出一些具有突破意义的规定，将对能否形成一种公法人化的大学治理模式起到关键作用。
　　二、二元互补：大学章程的基本功能
　　作为一种公法人的现代公立大学，其产生发展和完善的过程同样是对于所处时代强烈的社会需求作出有效制度供给的过程，以实现其外在的功能。在大学章程中，办学宗旨一项是一个大学精神品格之所在。它彰显着章程的制度功能，一般来看，现代公立大学主要满足两个方面的制度功能。
　　1.自治功能
　　所谓自治功能，是指公立大学的治理模式满足了公共行政承担者对自治的需求。法国行政法学上认为公法人都必须遵从的或尽量满足自治原则的要求即指公法人享有自己的财产于人员独立的预算与行政权具有完整的权利能力，可以以自己名义进行诉讼等。德国行政法学上认为无论是何种公法人它都必然具备自治与民主的功能，此种自治的核心旨在确保此领域的自主性乃至于意见自由形成的管道与过程免于国家或政治经济势力的操纵。可见公立大学作为西方各国最为普遍的公法人必然担当了自治的功能。
　　2.效率功能
　　所谓效率功能，是指公立大学的治理模式满足公众对更加高效优质的公共物品的需求。法国行政法学上认为公务机构必须遵从的另一项基本原则是专业原则，即要求公法人的设立的目的和业务内容是明确而且特定的，它旨在确保专业判断的独立性必然有利于公共机构高效优质地提供公共服务。德国行政法学上认为公法人还必然具备利用与经营的制度功能，它旨在使得原本存在于科层制体系的行政服务从组织上予以抽离出来，以便适当而有效地履行特定行政目的。日本行政法学上认为独立行政法人创设的另一个重要考虑也是业务的效率化，其目的并非单纯地业务务执行上时间劳力费用之削减等所谓经济上之效率性，而是赋予独立人格而产生之效率性，即从国家行政组织独立出来，可解脱国家行政组织之拘束。
　　可见，在公法人的这两种制度功能中，第一种功能是主要的前提性的功能，第二种功能是一种次要的、结果性的功能，而且在实践发展中公法人的这两种功能往往会形成一种良性互动的关联。因此我们在大学章程的制定过程中应当努力实现自治功能。教育部在1999年颁布的关于加强教育法制建设的意见中将制订完善学校章程的目的界定为依法管理学校的功能取向，突出了效率功能，而自治功能有所弱化，存在一定的偏颇。不利于我国现代公立大学治理模式的变革。
　　三、三角结构：大学权力的合理配置
　　在西方的大学治理结构中，其权力配置一般以大学自治权统括行政管理权和学术自由权两种权力。其中学术自由权居于主导性地位，主要促成自治功能。行政管理权居于辅助性地位，主要促成效率功能。因此三个概念之间形成了一种非等腰三角形的结构。
　　在我国的教育法制中没有采用大学自治权的概念而是采用自主权的概念。必须承认我国大陆高校的办学自主权不等同于西方传统的大学自治权，它的提出有特定的时代背景和特定的内涵，但是两者在功能和精神上存在着一种内在的一致性。它们的演化过程呈现相向而行的态势，目的都是寻求一个合理的度从而使得政府与高校及社会的关系协调与平衡。
　　我国大学权力的配置存在较为严重的失衡，需要我们在大学章程的制定过程中予以调整。目前我国大学权力的配置主要是行政权力过多干涉学术事项，形成了与西方大学治理结构正好相反的一个非等腰三角形。具体来看这种失衡主要体现在三个方面。一是学术组织结构和功能的行政化。在学术组织中强调服从的等级方式与学术活动的原则在很多情况下是相对立的。二是学术领域与行政领域的模糊化。教育法和高等教育法规定了大学的自主权，但是没有更加清楚地对其内部结构进行区分。这些问题应当是由学校章程来予以明确规定，而目前大多数的学校章程因过于原则而经常被认为是没用的东西，乃至许多学校至今没有章程。三是学术人员在评价体系中的缺位。在许多大学中评价机制中没有学术人员的参与，以致学术评价体系中大量存在非学术性标准的存在。
　　四、四象之争：大学组织的具体形态
　　我国高等教育法第30条规定了高等学校的法人资格，但也没有具体到何种法人形态，实际上处于非常模糊的法律地位。一般认为我国的公立大学法人应属于事业单位法人，但具有多重性质。它既是民事主体又是教育主体具有双重的法律地位，因此到底选择何种具体的组织形态有待于大学章程来完成。
　　1.公法社团
　　有学者研究指出如果把大学视为学者共和国作为知识和真理追求者的师生所组织的团体而不只是研究学术与学习知识之场所或设施，那么公法社团的形态是最符合大学本质的一种形态，但是公法社团形态并不能充分满足大学的效率功能。公法社团强调组织体内的个人是社员或者成员的身份，只有成员个体才享有自治权这种身份地位。对于教师而言自无异议，但对于学生而言并不完全。学生与学校之间的关系更多的是一种利用者的身份，如果仅把公立大学看作公法社团，那就可能使得学生以及其他主体的参与正当性不够，所以各国都不将公立大学仅仅定位于公法社团，往往同时将它定位为公共营造物。
　　2.公法财团
　　公法财团是指国家或其他公法社团为了履行公共目的依据公法捐助财产而成立的组织体。相较而言，公法财团在组织上人事上和财政上具有更大得自主性和灵活性。鉴于此德国下萨克森邦大学于2002年6月开始引进公法财团的大学组织形态。有学者研究认为如果是公法财团的形态，可能会将大学从以人为主的学者共和国转变为少数财产管理者经营的资产，除非在法律上或者捐助章程中明确规定大学教师与学生的参与地位，否则大学自治可能只有团体自治意义上的自主而缺乏住民自治意义上的自律。
　　3.公共营造物
　　公共营造物是结合一定的人与物所成立的组织并以达成公法上的特定任务为目的，相较于公法社团而言，公共营造物突出了作为使用者的利害关系人的要求，这些要求被法定化为特定的行政目的，使得利害关系人的参与具有了正当性，无疑有助于改变大学过于封闭的状况。但是由于营造物原则上并没有成员的概念，很可能导致教师与学生的地位外部关系化，教师系受聘者、被配属者，学生是营造物的利用者、消费者，并非大学的构成员，不能参与自治。
　　4.特殊公法人
　　特殊公法人是指采取兼具公法社团公法财团及营造物法人性质的公法人。日本的独立行政法人就是一个实例。独立行政法人的法律地位独立于行政组织之外，其组织体内成员身份分为公务员型和非公务员型两种。相比较而言，这种特殊公法人兼备了上述三种公法人的一些特点，一定程度上平衡了公立大学公法人化的自治功能和效率功能，但是它也存在一些致命缺陷。比如缺乏国民参与制度，导致其对社会的回应性较弱。
　　以上探讨表明现代大学组织形态的选择远非易事，需要对社会基础大学精神以及个体观念都充分而仔细的考量，力求对多种价值予以应有尊重并和谐共存。因此我国大学章程的制订过程中每个高校应该自我准确定位，考虑自身情况作出理性选择。
　　五、五个方向：多元定位、校外民主参与、内部结构均衡、校内自主保障、政府监督松绑
　　遵循公立大学公法人化的发展方向，我国大学治理模式的变革应当从以下五个方面着力。这也是我们制订大学章程中必须解决的一些根本问题。
　　1.组织形态的选择允许多元定位
　　我国公立大学组织形态的选择应当采取公法社团形态为主，以公法财团为辅，不宜采用公共营造物和特殊公法人的形态。在我国目前公立大学的内在结构中，行政管理权占据主导地位，它与学术自由权之间形成了一种紧张的关系，在这种情境下，公立大学组织变革的前提在于提升学术力量的法律地位。就此而言公法社团是最为理想的一种方式，但是我国公立大学还普遍面对的另一个难题是教育经费的短缺问题。为了改变这种境况，采取公法财团的形态有利于公立大学加强与企业政府合作，拓展第三渠道来获得资源。所以某些少数被教育部列为重点发展且国家财政资助充足的大学宜采取公法社团的形态，其他公立大学宜采取公法财团的形态，而公共营造物形态的大学很可能将教师因受聘者的地位而被边缘化不利于学术自由，特殊形态的公法人形态的大学很可能陷入非驴非马又驴又马的境地，也不利于发挥自治与效率之功能。因此这两种公法人形态在我国目前暂不宜采用。
　　2.建立大学咨询监督委员会的校外民主参与机制
　　我国高等教育法中没有规定校外人士参与大学治理的制度。由于我国实行党委领导下的校长负责制，校长由教育部门任命，党委和校长都可能成为校外意志的输入渠道，但是这种渠道并非一种民主化的参与途径而是国家权力干预大学自治的通道，不符合现代公立大学组织变革的发展趋势。因此为了增加大学治理对社会需求的回应性，可以借鉴德国的大学咨询监督委员会制度。大学咨询委员会性质上属于校内组织的一部分，成员名单的建议权归属于校方行政主管部门，仅有形式上命令权，它仅参与学校财务营运事项，其主要功能是咨询和监督。
　　3.政府外在监督机制的适度松绑
　　我国高等教育法零散地规定了国家教育行政机关的监督权限和方法。这些规定有两个特点。一是主要采取事前预防监督的方式，存在较大的权限保留，一定意义上侵蚀了大学自主权。二是事后监督方式。规定不明确而且缺乏对这些手段的救济途径。我国政府对公立大学的监督总体上应该适度松绑以维持国家监督与大学自治的平衡。具体从三个方面着手。第一，减少事前预防性监督方式的运用，完全不干涉学术事项，给予适度弹性的人事权和组织权。第二，要完善事后动态性监督方式。比如尝试更多地运用台湾学者所建议的审查校务视察权、列席校务会议权、对违法行为驳斥权、要求纠正违法行为的命令权以及对不纠正违法行为采取的代撤销或代履行权。其三，要完善对国家监督所致侵权行为的救济途径，切实保障大学自治权。
　　4.完善校内自主保障制度
　　我国公立大学内部制度的改善要从两个方面入手。其一要提升学术自由权主体的法律地位并尝试建立教授会作为学术事项的决定机构。要在教育法律中确立学术事项由学术人员主导行政人员有限参与的原则和行政事项由行政人员主导学术人员有限参与的原则。这是对那些学术力量和行政力量可能共同支配的事项进行判断的指导原则。其二要尽量确立学术人员在学术评价体系中的主导地位。
　　5.促成大学自治权内在结构的均衡
　　大学章程应当是推动大学治理内在结构均衡化的主要力量。也就是说，可以通过完善教育法制和促进学校内部管理的法治化来构建学术自由权主体和行政管理权主体的公平博弈机制，促进其内在结构的逐步均衡化。一方面，大学章程应当致力于实现博弈双方主体地位的平等。我国大陆的教育法和高等教育法关于自治权的主体规定为学校和高等学校，而高等教育法又规定学校的法定代表人是校长，其中并没有进一步明确学术自由权的主体。另一方面大学章程应当致力于促进双方博弈规则的完善和公平。在大学自治权的内在结构中行政管理权更多的体现为一种权力学术，自由权则更多地体现为一种权利，天然地处于弱势地位。因此大学章程要努力改变这一状况，对重大行政事项建立学术人员适度参与制度，对共同支配的事项则建立相互协商制度。（韩春晖系中国政法大学行政法所副所长）