在新的历史时期，全面提高质量成为我国高等教育改革发展的核心任务，是建设高等教育强国和人力资源强国的基本要求。随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要( 2010—2020 年) 》( 以下简称《教育规划纲要》) 的正式实施，国家围绕着“提高质量”制订了若干政策，但从可持续发展角度看，制度创新才是解决制约高等教育质量提升的治道策略，将起到长效性、基础性和根本性的作用。
　　一、界定基本概念
　　为建立本研究的逻辑基础，首先要界定、理清高等教育质量治理(下文简称质量治理) 的概念和内涵，须将高等教育质量和治理的概念阐释作为研究的起点。在分别剖析高等教育质量和治理两个核心概念的基础上，本文提出质量治理的基本概念，继而引申出高等教育质量治理的体系要素。
　　对于高等教育质量的内涵界定，国际高等教育界已形成共识。1998年10月，世界首届高等教育大会公报《21世纪的高等教育: 展望与行动》指出: 高等教育的质量是一个多层面的概念，包括高等教育的所有功能和活动。此外，学者们也对高等教育质量提出了各种观点，其中毕卡斯•山亚等作了具体解释，认为高等教育的质量取决于其使命和目标之各利益相关者的适切性，以及学校、专业和课程在多大程度上有助于使命和目标的达成，还可以通过它们在投入、过程和产出方面满足一套最低标准的程度加以判断。
　　关于治理内涵的解释，1995 年全球治理委员会发布的《我们的全球伙伴关系》研究报告最具权威性，将治理定义为: 治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排。
　　通观高等教育质量和治理的概念发现，高等教育质量的核心词包括功能和活动、需求和目标、利益相关者。治理的核心词有过程和行为、规则和制度、利益相关者。分析这些核心词可知: 第一，质量概念的内涵和外延呈现出模糊和宽泛的特点，从国际共识和学者观点来看，质量概念包含了高等教育的所有活动，并且还涉及经济社会等外部因素，这种状况对于解决质量问题带来许多不确定性和长期性; 第二，由于质量的内涵丰富和外延宽泛，使影响质量的行动主体具有多样性;第三，治理概念的内涵契合了质量的特性，具体而言，质量的不确定性和长期性正是能够通过治理应对和加以解决的，质量主体的多样性也是治理的内在要求。上述分析正是本文提出“质量治理”概念的逻辑基点。进而，本文提出“质量治理”的概念: 为确保高等教育的功能和活动符合其利益相关方的需求，以质量标准和教育目标为行动指南，公共组织、私营组织和个人等诸多行动体共同参与、持续互动的过程。这一概念说明质量治理的目标是保证和提高高等教育质量，途径是多个行动主体通过协调、遵照共同规则和制度安排达成质量共同期望。因此，从质量到质量治理，实现了对质量学术化的静态描述上升至可操作的动态规范，同时对质量的学术研究转向政策制定和制度设计。
　　从质量治理概念的内涵出发，只有站在体系层面上才能系统推进质量治理格局的形成和机制的建立，才能在宏观上引领国家高等教育质量战略的规划和部署。基于质量治理概念的内涵，本文认为高等教育质量治理的体系要素包括三个部分，分别是科学的标准体系、健全的组织体系和规范的法律体系等。其中质量标准体系是质量治理体系的核心内容; 治理组织体系是质量治理体系运行的动力之源; 质量法律体系是质量治理体系运行的根本保证。这三大体系需要整体推进、协同发展，三者共同支撑着高等教育质量治理体系。随着高等教育大众化程度的加深，科学合理的、符合我国国情的高等教育质量治理体系能有效解决制约高等教育质量提升的体制机制问题。
　　二、体系Ⅰ: 高等教育质量标准
　　质量标准是高等教育质量治理体系的核心内容，反映了高等教育的人才培养水平和学位授予的参照基准点。“把促进人的全面发展、适应社会需求作为衡量教育质量的根本标准”，这是新时期制定我国高等教育质量标准所遵循的元标准。
　　1.推动高等教育质量标准建设的因素
　　(1) 《教育规划纲要》的战略部署。《中华人民共和国学位条例》及其《暂行实施办法》仅笼统规定了授予学位的宏观参照基准及其培养规格，面对日益变化的学科体系和多元化的人才培养，其指导和规范作用逐渐减弱，同时缺乏承接法律条文的可操作性规范。“制定教育质量国家标准”，形成一套科学规范、符合实际的质量标准体系将成为高等教育发展方式转型的强大推动力。同时，质量标准也是推动政府实现从行政化管理向公共服务型管理转变的重要手段，从而通过宏观规范和间接调节等方式引领、支持高等教育改革发展。
　　(2) 高等教育质量评估实践的需要。自20世纪90年代以来，我国开展了一系列高等教育评估实践，影响力较大的有普通高校本科教学工作水平评估、学位授权点定期评估、重点学科评选、全国优秀博士论文评选等，但这些评估项目都是水平评估，即对评估对象发展水平的价值判断，从某一角度反映评估对象的质量状况，由于缺乏评估实施前的质量标准，因而不是完全意义上的质量评估，这也说明了制定质量标准的紧迫性和重要性。
　　2.高等教育质量标准的体系构成。
　　建立高等教育质量标准是落实和贯彻《教育规划纲要》的必然要求，是高等教育质量评估实践的必然需要，也是同国际高等教育发展接轨的必然途径。因此，必须健全教育质量标准体系，探索形成符合国情校情的质量标准体系。
　　(1) 质量标准应是一套完整的、庞大的体系。质量标准是高等教育管理者、办学者和社会公众共同认可的基本准则或参考规范，可以分为纵向和横向两个维度。其中，纵向维度包括国家、行业和学科等层面，横向维度包括学士、硕士和博士等层次，形成了一个纵横交错、模块化的质量标准矩阵。国家质量标准作为行业质量标准和学科质量标准的基准或指南，其一是制定实施本科和高职高专专业类教学质量国家标准，制定一级学科博士、硕士学位和专业学位基本要求; 其二是根据学士、硕士、博士不同的知识和能力目标，科学地调整各级各类学位标准。
　　(2) 制定质量标准是一个系统工程。质量标准必须反映高等教育的整体目标，特别是培养学生的批判性思维和独立思考、终身学习等能力方面的目标，这些质量标准应当鼓励创新和多样化。从要素或内容看，制定质量标准是一个系统工程，涵盖人才培养、学制和学位等。2011年12月，英国高等教育质量保障署公布最新一版的高等教育质量准则，其中核心部分是对学术标准的基准规定。该标准分为国家层面、学科和资格层面和项目层面等。国家层面的标准横跨博士、硕士和学士等层次，详细说明了它们的人才培养规格、授予资格、学分等。从中启示我们，质量标准是系统的、分层分类的规则体系。
　　(3) 制定质量标准需考虑国际化因素。高等教育的国际化触发了质量标准的国际化命题，因而要准确把握国际上高等教育质量标准的发展动态和趋势，学习借鉴国际先进的质量标准理念和方法，积极参与国际质量标准制定，争取国际话语权，从而构建具有本土化特色的高等教育质量标准体系。因此，建立质量标准时，一方面要前瞻性地渗入高等教育国际化的相关元素; 另一方面，要预留高等教育国际化深入发展的质量标准接口。
　　三、体系Ⅱ: 高等教育质量治理组织
　　《教育规划纲要》明确提出: “促进管办评分离，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。”为形成提高质量为导向的治理机制以及遵循管办评分离的治理原则，质量治理组织应包括两个方面，一是建立质量治理的国家组织; 二是健全教育评估组织体系。
　　1.建立质量治理的国家组织
　　质量的概念和内涵透射出提高教育质量是一项专业性和技术性兼具的实践活动。当前，我国还未有权威的、统一领导的质量治理组织，未能统筹解决高等教育质量的相关问题，显示出质量治理的组织保障缺失。
　　发达国家在建立质量治理国家组织方面具有启示意义。2010年7月，澳大利亚联邦政府依据《财政管理和责任法案1997》成立第三级教育质量和标准署，作为独立实体机构负责国家高等教育质量的相关事务。根据国外质量治理组织建设的经验，“如果由政府或者法定部门根据法律规定或者自愿设立的认证机构，必须合理合法、公正公开地提名、选举或者任命一个管理委员会，负责说明机构的权力、职能、职责和目标，提供资金资助和公开报告”。由此可见，发达国家大都按照法规先行、系统设计、公开透明的原则成立质量治理的国家组织。
　　借鉴发达国家成熟的做法，我国可以筹建国家高等教育质量委员会，由教育行政部门发起，委员会成员可吸纳人力资源行政部门、科技协会、高校、教育家、企业家和学生等，并独立于教育行政部门，直接向国家教育体制改革领导组织负责，赋予该委员会统筹质量治理、政策咨询等相关工作职责，包括制订高等教育质量的标准和法规、发布国家高等教育质量报告等。另外，为发挥高校的科研优势，委员会可依托少数研究实力较强的高校建立高等教育质量研究基地，委托研究质量标准、建设质量管理信息平台以及实施质量监测等。
　　2.健全教育评估组织体系
　　评估组织体系是我国高等教育质量治理体系和评估制度的执行主体，是具有中国特色高等教育评估模式的重要组成部分。高等教育评估实践在保证了高等教育质量以及高等教育有序发展的同时，也推动了高等教育体制的改革、高等教育决策的民主化和科学化以及政府管理模式的转变，并将进一步推动高等教育改革的深化。
　　在发达国家中，美国拥有世界上比较完善、高效的高等教育评估制度，建立了符合美国国情的三级高等教育评估组织体系( 见图1) 。美国教育部和高等教育认证委员会担任评估组织体系的终极“看门人”的角色，二者在评估组织的认可目标和标准上各有侧重、互不影响，其中高等教育认证委员会重点维护评估的行业规范，一定程度上具有准市场运作机制的特征。

　　此外，为了保证评估组织的行业资质，欧洲高等教育质量保证协会于2009年公布了《欧洲高等教育质量保障标准与指南》，指出建立总纲性质的、程序性的质量保障机构指导文件，目的是寻求共同点、促进相互信任、提升透明度。其中外部质量保障机构的标准包括外部质量保障程序的使用; 官方认可; 保障活动; 资源; 使命陈述; 独立性; 标准和程序; 问责程序等8 个部分，从而为质量评估组织的规范化和专业化提供了发展指南。
　　根据联合国教科文组织的调查: 高等教育质量认证的实施机构主要有三种类型: 政府机构、中介机构以及专业或学术团体。当前的趋势是建立第一类机构，同时第二类和第三类机构的参与也日见增多。目前，我国高等教育评估实施机构分为两个层面: 国家级评估组织有教育部学位与研究生教育发展中心和教育部高等教育教学评估中心; 省级评估组织分布在上海、江苏、广东、云南、北京、重庆、黑龙江、辽宁、福建、海南、安徽、江西和山东等共计13 家。我国已初步建立了高等教育评估组织体系，但与发达国家相比，还存在着以下缺陷: 一是缺乏评估行业的资质标准，如欧洲外部质量保障机构标准，这严重制约了我国评估机构的科学、规范发展，导致评估机构参差不齐、有名无实，因而评估机构亟需在能力建设和治理结构上改革; 二是由于我国评估机构的运行机制存在行政化特征加之职能分工不明，致使评估体系还远未实现准市场化运作、有效的竞争机制和监督机制。2011年10月，教育部下发《关于普通高等学校本科教育评估工作的意见》指出: “按照中央和省级政府两级分工负责以及管办评分离的原则，形成科学合理、运行有效的评估工作组织体系; 充分发挥第三方评估的作用，由具备条件的教育评估机构实施相关评估工作。”因此，我国高等教育评估组织体系发展有了顶层设计和科学规划，将来还需针对评估组织的准入、资助和监管及行业规范进行体制机制改革和制定相关配套措施。
　　四、体系Ⅲ: 高等教育质量法律
　　在以质量提高为核心任务的内涵式发展阶段，我国高等教育要转变改革思维和发展方式，重构起全方位的、多样化的质量治理机制，其中质量法律法规体系是基础性的关键环节。
　　1.健全教育质量法律法规
　　根据经济社会发展和教育改革的需要，修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法。上述教育法律都是依据当时的教育发展状况和经济社会发展条件所制定的，一定程度上受制于当时人们对教育规律的思想认识水平和研制教育法律的思维视野。一些法律条文重教育规模、轻教育质量; 重发展速度、轻制度改革; 重物质建设、轻人的发展等诸多主导教育法律的法理思想已不合时宜，远不能满足当代教育改革发展的要求。另一方面，这些法律属于上位法，由于没有完善的行政法规、部门规章和规范性文件等下位法的支撑和承接，导致一些法律内容只能体现在字面上，难以落实和执行，没有转化成有效的正式制度和运作机制。
　　结合我国既有教育法律体系的不足和局限，以及观照当前教育改革发展的核心任务，在以质量提升为驱动的高等教育发展模式中，法律法规应发挥质量调控统筹、质量相关利益调节和质量治理机制的规范性作用。提高质量是一项系统性、综合性极强的工程，涉及到多方利益关系的重新调整，而修订法律，增添与质量有关的法律元素能够建立起推动质量提升的教育体制机制。再者，针对质量标准和质量治理组织而言，也应完善其相关立法，比如制定教育质量标准和质量评估组织建设等法规、规章或规范性文件，进而明确提高教育质量的执行主体和责任主体，以及做出具体的制度性规定。
　　2.重构教育评估法规
　　对于教育评估方面的规范性条文，可以追溯到几部教育法律和国家重大文件。1985年中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，首次提出定期对高等学校的办学水平进行评估。1998年《高等教育法》从法律上明确要求高等学校接受评估。
　　在法规层面，涉及教育评估的有1990年10月原国家教委颁发的《普通高等学校教育评估暂行规定》)和1993年3月国务院颁布的《教学成果奖励条例》，从法律层级的效力看，它们分属部门规章和行政法规。这两个文件的公布是高等教育评估的一般规律同我国的具体国情初步结合起来取得的重要成果，是我国高等教育评估工作开始走向规范化和法制化的重要标志，为建立具有中国特色高等教育评估体系和制度奠定了基础。其中《普通高等学校教育评估暂行规定》(简称《评估暂行规定》) 对我国高等教育评估的起步、建设和发展起到重大推动作用。此外，我国研究生教育评估也曾提出法制化的政策诉求。1995年10月，原国家教育委员会印发《关于进一步改进和加强研究生工作的若干意见》明确指出: “建立和完善研究生教育质量监督和评估制度，包括完善有关法规、办法，使各项评估工作制度化、规范化。”国务院学位委员会在1996年和1999年的年度工作要点两次提出评估工作要逐步规范化，并研究制定《学位与研究生教育评估工作暂行规定》。总体来看，我国高等教育评估法律体系已见雏形，贯穿了从国家法律、行政法规到部门规章的法律系列。
　　面对经济社会的快速发展和高等教育发展的新阶段，现有的高等教育评估法律体系，尤其是《评估暂行规定》在一定方面不仅制约了教育评估的实践探索，更影响了高等教育的科学发展。第一，高等教育评估法律大都是计划经济时代或在我国社会主义经济体制转轨的起步阶段，赋予政府垄断性的评估监督职能，包括制订评估法规、建立评估机构和组织评估活动等，对推动评估的快速起步起到积极作用。随着我国社会主义市场经济体制深层次推进，政府、高校、社会和市场的职能和职责、权力和责任随之改变，同样也影响到政府在教育评估中的角色和功能。第二，《评估暂行规定》作为评估法律体系的主要操作性文本，其法律位阶是部门规章。随着教育评估的实践发展，涉及到的评估利益相关方、评估内容、评估手段等日趋多元、多样，使得《评估暂行规定》的法律效力和强制力都不足以应对当前的评估形势，甚至阻碍了评估的健康发展。第三，《评估暂行规定》总体看属于实体性规范，一方面法律内容过于具体，触及了实施细则层面，使法律条文的指导性降低; 另一方面有些条文规定的评估项目已不存在，应及时审定修改。
　　针对评估法律体系的诸多问题，新时期我国高等教育评估确立了以“管办评分离”为改革理念的发展思路，应建立符合我国国情和时代特征的高等教育评估法律体系。在此背景下，首先，要准确定位政府、高校和社会在评估中的权利与义务、权力与责任，形成科学合理多元的评估法律关系，这是改革现行评估法律体系的前提和关键。第二，要谨慎对待评估的法律位阶，定位于行政法规或部门规章将影响法律的立法程序、内容的效力、实体性和程序性规范等。第三，要善于借鉴和参考国际上成熟的、通行的评估立法惯例和具有法律效力的评估经验。总之，高等教育评估法律体系的变革要兼顾时代性和发展性、科学性和合理性以及国际化和本土化等。
　　新时期，国家逐步落实中长期教育改革发展规划纲要给高等教育事业带来了新的发展机遇期，促使高等教育改革与发展站在了新的历史起点上。为建设中国特色、世界高水平的现代高等教育体系，新起点科学规划质量治理体系对于我国高等教育发展战略的转变和实现具有直接促进作用，对于提供高质量的高等教育、建设创新型国家和提升国际竞争力等意义重大。