二战后，国家干预成为英国高等教育发展的重要特征。从二战后到20世纪90年代初期，英国共颁布与高等教育相关的政策报告20余件，内容涉及高等教育的管理、结构、规模、质量、经费等各个方面。在这些政策的调控下，英国的高等教育实现了从精英教育向大众教育的转变、从象牙塔到社会服务站的转变、从单一的传统大学向包含大学、多科技术学院和教师教育学院在内功能各异的高等教育结构的转变、从中央和地方伙伴式管理向中央政府的集权管理的转变。作者将对这一阶段的高等教育政策进行深入的分析。
　　一、扩张和科技教育是二战后英国高等教育政策的双主题
　　从二战结束到20世纪90年代初，扩张和发展科技教育成为英国高等教育政策主要解决的两个问题。
　　在二战后到50年代末期，战争的教训、民主意识的觉醒以及美苏在科技水平上的雄厚实力，迫使英国政府认识到发展高等科技教育的重要性。第一个高等技术教育的文件是1945年的珀西报告，报告建议应“在选定的为数极有限的技术学院里，开设其标准可与大学技术学位课程相比的高级技术课程”，即设立能够授予类似于大学学位的高级技术学院，培养高级技术人才。尽管此建议未能立即实施，但是报告“作为英国在第二次世界大战后科学、技术教育政策的一幅蓝图，可以说在英国的科学、技术教育发展史上做出了‘无法估量的贡献”。1946年的巴罗报告是就大学在未来10年内如何发展科技教育提出建议，报告特别提醒不应在发展科技教育的同时牺牲大学的人文学科，所以建议大学通过扩招而实现科学类学生的增长。巴罗报告成为二战后15年内英国大学发展的重要指导原则。对技术教育影响深远的要数1956年的技术教育白皮书。它采纳珀西报告的建议，成立能够设置学位级技术课程的高级技术学院(CATs)，并对技术教育机构和培养功能进行定位，是系统发展技术教育的重要指导文件。总之，这个时期是科技教育的“充实和发展期”，由于此时的大学处于巩固时期，所以整体的高等教育仍旧停留在二战后重建的阶段。不过，上述的政策已经表明政府扩张高等教育和发展技术教育的决心。
　　20世纪60年代被历史学家称为乐观主义的年代。经济的持续增长和充分就业、二战后出生的人口进入高等教育的适龄阶段、日趋深入人心的平等主义等都使高等教育的大扩招势在必行。1961年成立的罗宾斯委员会就是保守党政府决意扩招的体现，两年后出台的罗宾斯报告成为高等教育大扩招的重要里程碑。罗宾斯委员会就高等教育在20年内的扩招提出了详细建议，全日制大学生要从1962～1963年的21.6万人扩大到1980～1981年的56万人，使适于受高等教育年龄组中的大学生所占的比例由8％提高到17％。在报告发表的第二天，当时的首相麦克米伦就通过广播接受了在1973年前的扩招目标，并随之增加了拨款。罗宾斯报告颁布后不久，带有社会主义色彩的工党上台执政，激进的教育部长克劳斯兰德于1965年发表两篇热情洋溢的演讲，之后在1966年《继续教育和其他学院的计划》的白皮书中确立了二元制。从此，多科技术学院和教育学院作为“公立的高等教育部分”，在地方当局的支持下获得更大的发展空间。从图l可以看出，20世纪60年代中期之后，多科技术学院的招生数急剧攀升，70年代初期出现一次高潮，学生总数一度超过大学。所以，在罗宾斯报告和二元政策调控下，到70年代初期，大学的学生总数已经超过24万人，是50年代末的2倍多。多科技术学院和教育学院也从60年代初期的8万多人增至70年代初期的23万多人，近乎翻了3倍。
　　
　　
　　20世纪70年代中期到80年代中期是一个收缩期。当时，世界范围内的经济危机从英国开始，失业率上升，通货膨胀严重，凯恩斯经济遭遇挫折。于是，公共开支从工党政府开始大量削减。为了遏制通货膨胀，奉行货币主义的撒切尔夫人上台后加大削减力度。1981年颁发的《公共支出白皮书》对高等教育产生巨大冲击。大学经费的平均削减比例为17％，50所大学中的13所高于这个比例，损失最大的萨尔福德大学的经费削减了44％，学生削减30％。大量教职员工被要求提前退休，更多的有才之士因为没有足够的科研经费而远走异国。表1显示，1984年全日制大学生数量(245000人)甚至低于1979年(2495000人)，相对而言，财政上依赖地方当局的多科技术学院受到的影响较小，保持了持续增长。

　　20世纪80年代末期之后，为了拓展资金渠道，高等教育逐步与工商业界联合。于是，学生人数有所回升。1989～1990年的高教学生分布的调查显示，大学和多科技术学院及相关学院分别占高教学生总数的40％。90年代初二元制消亡后，多科技术学院得到与大学平等的资金支持和学位授予权。至此，扩招和发展科技教育取得骄人成就，高等教育政策的重心开始转移，“由五六十年代的强调机会均等和社会协调，向注重市场竞争和提高效益的方向转变。”
　　综上所述，高等教育的扩张包括两方面，一是学生人数的增长。1939年仅为5万人，大扩招前夕增至21.6万人，1985年已达57.9万人。1989年的学生总数(包括全日制学生、研究生和非全日制学生)达到73.9万人，当年招收的全日制学生为19.7万人，适龄青年的入学率为17.1％，完成了从精英教育向大众教育的转化。二是高等教育机构的增加。据统计，1957年只有21所大学，1971年增至44所，60年代后的多科技术学院也发展迅速，仅1969～1973年就建立30所多科技术学院，到1984年的时候，英国共有高等教育机构566所，其中大学为53所，多科技术学院为31所，苏格兰高等学校为14所，90年代中期的大学已达90所左右。在高等教育扩张的同时。科技教育也随之得到发展。1946～1952年，大学的基础科学和工程科学的毕业生增长1倍；1952～1956年，大学的理工科系进一步扩大，尤其是伦敦大学帝国理工学院的规模。同时，通过图1可以看出，多科技术学院的发展迅速，尽管大学的招生数在80年代不增反降，但由于多科技术学院的稳定发展，高等教育学生总数保持了持续增长。

　　因此，从二战后到90年代初期，英国的高等教育政策主要在解决扩张和发展科技教育的问题，取得了卓越的成就。
　　二、利益博弈是英国高等教育政策变迁的动力
　　政策是社会利益的均衡器，高等教育政策就是协调与高等教育相关的各利益群体之间利益得失的工具。在高等教育政策制定过程的背后，隐藏着尖锐的利益冲突，正是这些利益冲突推动着高等教育政策的发展变迁。
　　1.关于大学管理权的冲突
　　1919年之后，大学拨款委员会(UGC)成为政府干涉大学的唯一机构，但是由于它隶属于财政部，而中小学则是由中央教育部宏观监督、地方教育当局直接负责的系统，这就造成基础教育和大学教育体系的断裂。于是，以地方当局为核心的团体极力要求教育部拥有大学的管理权，形成所谓的“无缝袍的教育系统”。但是这一提议却遭到来自大学及维护大学自治的团体的强烈反对。
　　随着中小学义务教育的迅速发展，基础教育和高等教育的衔接成为迫切需要解决的问题。1943年，当时的教育部部长巴特勒(R.A.Butler)就希望大学成为教育部管辖的范围，理由是：其一，这将使大学有机会在内阁中表达自己的想法；其二，他认为中小学和大学应成为单一体系中的部分，分开它们是不合逻辑的。但是这一建议由于众多的反对意见并没有得到肯定回复。二战之后，随着高等教育与国家发展之间联系的日益密切，很多有识之士认识到只有将大学收归教育部，才能使之与中学有效衔接。二战之后的工党教育官员曾就此事提出过请求，却遭到来自大学的反对。大学副校长和学院院长委员会(CVCP)出于维护大学的独立性，反对成为无缝袍教育体系的一部分，他们多次在议会游说，认为教育部不能胜任管理大学的重任。于是，大学继续享受UGC的庇护，UGC仍然对财政部负责。这样的状态在60年代初期仍有许多拥护者。罗宾斯报告集中体现了这些人的意愿。报告的主要建议之一就是新设立一个单独的部(工艺和科学部)管理大学。这个部既不属于财政部也不属于教育部，而是直接对内阁负责，在内阁中享有发育权。这个建议不仅没有迎合无缝袍的观点，更是对大学自治权的进一步强化。这一建议在委员会内部讨论时就产生了分歧，曾经从事过地方教育事业的委员希尔曼(shearman，H.C)对此表示强烈反对。而当时的政府也拒绝了罗宾斯勋爵的这一建议，1964年4月1日成立了教育和科学部(DES)，其中下设一个分支部门负责大学和科学事宜，从此，大学的管理权从财政部转移到教育部手中，这一举措顺应了地方教育当局的呼吁，初步清除了无缝袍教育体系的障碍。
　　2.中央和地方的利益之争
　　二战刚结束时，英国的大学由中央通过UGC统一管理，地方负责办理技术教育。到了20世纪90年代初期，除了大学之外，英国高等教育的其他部分如多科技术学院和教育学院都属于中央集权管理。这种权利的让渡过程就是中央政府和地方政府之间的利益博弈过程，集中体现在二元制向一元制转变的过程中。在60年代中期，在工党的教育国务大臣克劳斯兰德极力推动下建立了高等教育的“二元制”，到90年代初一元制建立之时，前后已有20多年。二元政策的实质，正如著名教育家王承绪先生所指出的：“是关于财产的政策，多科技术学院和其他学院为地方所有，大学则否。”
　　克劳斯兰德将高等教育分为两部分，一部分为自治的高等教育，即传统的大学，另一部分为“公立的高等教育”，即多科技术学院和教师培训学院，这些学院虽然(按照国务大臣的设想)是与大学平等的高等教育机构，但在资金、行政和管理上均隶属于地方当局。克劳斯兰德之所以采纳二元制政策，主要受其下属韦弗(Toby weaver)的影响。后者多年从事地方教育事业，在二元制颁布之前，此人组织了一个研究小组，专门就地方的技术教育进行调查，他极力说服克劳斯兰德拒绝罗宾斯报告的建议，并使后者在演讲中认同了地方政府对高等教育的利益：“高等教育系统的相当部分应该在社会的控制之下，直接地适应社会的需要，这件事本身就是可取的。负责中小学，并且已经开始建立这么多高等教育机构的地方政府，应该在高等教育方面保持合理的利害关系，这件事也是可取的。”相反，如果多科技术学院被收回中央管理，就像把亲手带大的孩子拱手送给别人，地方当局的损失当然很大，这并非没有先例，高级技术学院就是如此。所以，二元政策不仅提升了多科技术学院的地位，同时还肯定了地方当局对它的控制，这是地方当局的一个胜利。
　　随着多科技术学院的实力不断增强，一方面，它对国家经济和工商业的贡献吸引了中央政府的关注；另一方面，多科技术学院也在课程和功能方面逐渐向大学靠拢，通过招收更多的全日制学生、提升科研水平、抛弃原先的技术教育特色课程而代之以人文学科等努力提升在民众心目中的地位。历史和传统的力量促使多科技术学院逐渐偏离了二元政策的初衷，经过十几年的发展，多科技术学院的力量已经壮大到不再甘愿接受地方当局束缚的程度。与此同时，中央对教育的集权态度开始明朗。1989年4月1日，大学基金委员会取代了大学拨款委员会，全国地方高等教育咨询委员会也走完其7年的历程，由多科技术学院和其他学院基金委员会取代，“在英国教育史上，大学和国家的关系第一次以法令明确地做了规定：地方教育当局也是第一次丧失了任何与高等教育的重大关系。”1992年颁布《继续和高等教育法》之后，中央设立统一的管理和拨款机构，由此，多科技术学院彻底摆脱了地方当局的桎梏。因此，可以说，战后高等教育的发展过程就是高等教育的国家化过程，这个过程既包括传统大学的国家化，也包括多科技术学院和其他主要学院的集权化，后者是“在撒切尔统治的10年内完成。它们的最终脱离地方当局乃是40年来缓慢进行的国有化过程的顶点。”
　　3.传统大学与技术学院的利益之争
　　这两者的博弈与各自的地位密切相关。学术自由、管理自治是历史赋予传统大学的特权，直到二战后，大学依然我行我素，正如一位学者指出的那样，历史和程序上的因素保护了大学，几乎没有任何政党的文献中提到过大学，在他看来，大学“是对政党矛盾免疫的”。而二战后高等教育的后起之秀——多科技术学院不仅出身于地位低下的继续教育系统，而且其功能定位于英国民众所不屑的职业性。按理说，这两种地位悬殊的教育机构并不能构成相互博弈的主体，但是，技术教育从学术水准低下的中学后教育发展成为与传统大学平行的高等教育机构，不仅源于二战后对科学技术的推崇和大扩招所带来的天时地利，同时与它在起步阶段所选择的自立发展的道路密切相关，这和教师培训学院形成鲜明对比。教师培训学院最初也属于继续教育系统，但是为了提升办学层次，选择了与大学结盟的发展方式，最终导致被大学吞并。而技术学院从一开始就意识到不能依靠攀附大学获得提升，这就为日后与大学的竞争奠定了良好的基础。
　　大学和技术学院之间的竞争在珀西报告时就已经萌芽。珀西报告在讨论授予高级技术学院学生何种资格的争议上产生了不同意见。有的主张标准的相等应该用类似的称号加以强调，而有些人认为需要有不同的称号以强调所授学位的课程内容的不同。“主席”的意见是建议高级技术学院成为能够“授予准会员和会员资格的‘皇家’院校”。对于这种分歧，虽然珀西勋爵并不认为这是委员会中“大学成员与其他成员间的争议，也不是‘利益’冲突”，但是他的确承认，这种争议反映了一个很重要的问题，即这些工学院的“最终目标是什么”。如果希望技术学院逐步向大学的方向发展，并最终成为与传统大学同样的高等教育类型，那么就可以授予学位，哪怕在时机不成熟的时候设立一个“协调机构”，逐步实现过渡。如果不希望技术学院以后发展成和传统大学类似的高等教育类型，而是仍旧保持隶属于地方管理的特性，情况就另当别论了。学者W.A.C.Stewart这样评价：“珀西报告认为选择出的技术学院将通过自身的全国性和地方性的委员会获得新的机会。”“珀西原则与巴罗报告的不同之处在于珀西主张选择部分技术学院，通过提供高水平的技术课程和资格证书得到类似于大学学位同等的尊重。”与教师培训学院改革的麦克奈尔报告相比，“麦克奈尔通过与大学联合而提升教师培训学院的理念与珀西通过技术学院自身努力获得尊重是有区别的。”在这种意义上，珀西报告的建议是激进的，它预示了15年后的二元制。
　　二元制建立后，多科技术学院得到制度的保障，发展更为迅速。但是，在重文轻理观念和贵族文化的影响下，尽管技术教育得到政府和工业界的提倡，却并没有立即得到学生及其家长的青睐，很多技术学院仍旧招不满学生。同时，它们在资金、行政管理方面也的确没有大学拥有的自由。为了使自己得到更优秀的生源，获得更多资助，增强竞争力，多科技术学院开始效仿自己的对手——传统的大学，逐步放弃原先的技术类和工程类课程，增加人文学科和社会学科；开展学术研究工作。而传统大学也在社会的压力下设置了更多的科学技术课程，就这样，两者在效仿对方的过程中融合了对方的优点，放弃了自身的部分特色。因此，可以说，大学与技术学院的博弈过程也是两者的相互趋同和漂移过程，也就是说两者在博弈中获得了共赢。
　　除此之外，英国高等教育政策制定过程中还错综复杂地交织着工党与保守党、工业界与学术界、教学与科研等各种各样的冲突，正是这些冲突推动着高等教育政策的发展变迁。
　　三、价值观的冲突是制约二战后英国高等教育政策变迁的重要因素
　　高等教育的政策如何制定，并不单纯由政治派别或经济发展决定，教育决策者和利益集团往往受制于自身的意识形态和价值取向。二战后，民主意识的不断觉醒和对科学技术的重新认识对英国传统的价值观提出了挑战，传统与现代价值观之间的冲突制约着此时高等教育政策的发展变迁。
　　1.精英主义与平等主义
　　精英主义与平等主义的对立一直贯穿在高等教育扩张的过程中，它或者随工党和保守党轮流执政而摇摆不定，或者渗透在进步派与保守派的论争中。
　　传统的保守党奉行精英主义、私有化和市场化政策，工党提倡平等主义、国有化和集体主义。尽管在近20年的共识政治中两个政党保持了最持久的连贯和一致，但是高等教育政策还是体现了两党指导思想的区别。例如在对待大学和技术学院地位的问题上，保守党倾向于保护大学的独立和自治，主张实行单独的拨款和行政管理，这在巴罗报告和罗宾斯报告中都有体现。前者认为只有大学才能培养高级技术人才，后者的整个内容都充斥着大学至上的基调，无论是主张新建单独的大学管理机构，还是鼓励技术学院向大学的攀升，都承认了精英教育的合理性。罗宾斯委员会的成员中“学术界人士占多数，委员会的初衷是召集学术生活外更广泛的人士，但是非学术人士几乎没有声音，学术界人士都来自大学界，没有一个成员来自技术学院”。而且，出身于伦敦经济学院的主席罗宾斯本人对非大学之外的学院了解甚少，因此，报告的精英主义基调可想而知。与此相反的是，工党不仅孜孜以求于综合中学的发展，同时在高等教育中也极力提倡机会平等和社会主义原则。国务大臣克劳斯兰德先生在任期间，断然拒绝将技术学院升级为大学，公开宣布10年内不再升级任何一所高级技术学院为大学，也不再创建新的大学，而是致力于公立高等教育的发展。克劳斯兰德抨击保守党的政策说：“一个建立在阶梯观念基础上的制度必然不可避免地抑制和降低非大学部分的士气和标准。如果大学在授学位方面出现‘阶级’垄断，如果每所达到高标准的学院自动地进入大学俱乐部，那末剩余的公共高教部分就变成一个永远被剥夺了它最光彩的装饰的永久的穷亲戚，并且处于永久而公开的劣等地位，”相反，他认为，“在学术和人性上，不同类的学生并没有不同”，所以，“每个人都要去争取，去给与，所有人都将从同样的学术团队中受益。”为此，这位激进的国务大臣主张不同高等教育部分的学生水平标准应该平等，如采用通用的学位系统、相同的住宿标准以及学生消费的标准化等。
　　尽管两党在平等主义的问题上分歧比较鲜明，但在民主和平等成为大势所趋的形势下，保守党的政策精英也不会固步自封，而是适当采取进步的行动，那么，这时的价值观冲突就不再是政党意识形态的冲突，而是进步派与保守派之间的分歧。二战后的经济发展要求大学更广泛地向适龄青年开放，但是由于很多传统主义者秉持“能力库”理论，认为扩招会降低教学质量，“越多就越差”成为他们反对扩招的理由。他们依据的是传统的“能力库”理论。此理论认为：“只有20％的人应接受文法学校的教育，适龄人群接受大学教育的比例应少于5％，75％的学生是11+考试的失败者。”按照这样的观点，能够胜任大学学术训练的只是适龄人群中比例极少的一些人。长久以来，这种建立在生物决定论基础上的理论一直是精英教育的理论基础。因此，扩招主义者必须寻找新的理论证明扩招的合理性。巴罗委员会借鉴了两位心理学家的研究结果，说明“有5％的学生具有较高智商，而只有1％的人在上大学，这也就意味着已经有很多达到大学入学水平的人被大学拒之门外”。罗宾斯报告的大规模扩招也建立在人口统计和心理学家、社会学家的调查基础上。委员会大胆预测60年代之后的出生率将持续增长，当时著名的心理学家Vernon认为智商与学生的潜能并非等同，智商也不是在一定的比例上固定不变。他引用瑞典和美国学者的研究说明，“接受了完全中等教育和高等教育的人比那些较早离开学校的人的智商能升高12个点，”“学生的供给不能由一个固定的计算决定，它由各种社会因素和环境因素而定。”著名社会学家Jean Floud也断定“智力作为决定将来成就的因素，‘科学地讲是没有价值的’。”她认为智商是“渐进发展过程的结果，而不是在童年时期分阶段直线上升的，它以不规律的速度发展，不是在某个年龄停止，极易受环境的影响。”这种新的研究成果否定了“能力库”理论，为大扩招扫清了道路，也使得平等主义逐步渗透在高等教育之中。
　　2.学术性与职业性
　　“向上流社会看齐”是英国社会各阶级的价值取向。从中产阶级与贵族阶层的较量就可以看出这一点。工业革命之后，新兴的工业巨子凭自己的才能获得了发明专利，开办工厂，成为经济财富上的富豪。而相对没落的贵族虽然囊中羞涩，人不敷出，却拥有光荣的头衔。应该说，经济上占优势的中产阶级也会相应地获得较高的社会地位，其自身的中产阶级文化也后来居上，成为主流文化。但是，事实并非如此。“传统又一次显示了它的威力，它是一个看不见的‘上帝’，无时无刻不在影响着社会的发展。”很多企业家在拥有足够的财富后开始追逐爵位，认同贵族的精神优势。他们的后代越来越不从事经营活动，甚至开始忽视工业和技术的作用。很多工业家的子女即使接受了实用课程的学习，但产生的普遍想法居然是绝不从事或者最好不从事自己父辈所从事的职业。20世纪70年代的民意调查显示，有88％的企业家感到大学对自己的职业有严重偏见。这种偏见使企业家本人也羞于承认自己的职业，而其他的欧洲大陆同行则引以为荣。其结果是，经济上获得成功的中产阶级在精神上却向较高等级看齐，逐渐抛弃了原来的生活方式，开始附庸风雅，力图成为所谓的“上等人”。所以，在以贵族精神为主流文化的英国，各个阶层都形成了向上流社会看齐的习惯。重要的原因就是在英国的传统文化之中，学术性和职业性之间有一道巨大的鸿沟，以此为衡量标准，家庭出身、从事的职业都分出了高低贵贱。
　　自从高等教育的结构中囊括了非大学的部分之后，高等教育的类型也具有了学术性与职业性的区分。传统的自治大学祟尚自由教育，代表的是一种学术性的价值诉求，而技术学院以及后来的多科技术学院代表的则是职业性或是实用性的价值诉求。相应地，人文学科和实用学科也代表了两种高低不同的价值取向。重基础研究轻应用研究一直是英国学者秉持的理念，这就是为什么英国的人均诺贝尔获奖者世界范围内排名第一，但是英国的工业发展却远远落后于欧美国家的原因。因此，高等教育政策的制定和执行有时并不尽如人意，它处处受制于学术至上的价值取向。例如在学科的设置上，尽管二战后所有的报告都竭力发展科技教育，但是重文轻理的观念却根深蒂固，不可动摇。与1961年相比，1966年学习纯理科的本科生仅增长53％，学习实用科技的增长120％，而社会科学的增长却达到181％。此外，大学和多科技术学院的地位同题也可以说明这一点。虽然后者在招生和为经济发展的贡献上都甚于前者，但是在上世纪90年代之前，多科技术学院一直得不到政府的平等待遇。巴罗报告主张建立以大学为中心的高等教育系统，并保护大学的人文学科不能因科学技术学科的扩展而受损。罗宾斯报告的庞大扩招计划不仅建立在阶梯制的原则上，提倡技术学院通过步步升级向大学迈进，而且高调保护大学的独立和自治。紧接其后的二元制政策虽为追求平等和社会主义的工党政府提倡，其本意是建立两个平行的高等教育系统，使技术学院在不蜕变成传统学术性大学的前提下成为在地位、学位等方面与后者等同的高等教育机构，但是克劳斯兰德的这个愿望最终敌不过强大的传统文化的攻击，在对学术性极度认同的传统文化而前，和成长起来的中产阶级屈服于贵族文化一样，多科技术学院最终主动选择了向传统大学靠拢。（梁淑红系华北电力大学校长办公室讲师；蒲沿洲系华北电力大学校长办公室讲师）