公立高校董事会是我国高等教育改革过程中涌现的新事物，1987年汕头大学成立董事会，由此拉开了各高校建立董事会的序幕。据2004年统计，全国已有200多所高校建立了校董会或相应组织，目前这一数字还在增加。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出要完善高校治理结构，“探索建立高等学校理事会或董事会”。由此，在法人治理结构视域下探讨公立高校董事会制度具有重要的现实意义。
　　一、建立董事会制度是完善我国公立高校法人治理结构的必然要求
　　法人治理结构（ｃｏｒｐｏｒａｔｅ　ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）是外来语，又被译作公司治理、公司治理机制、公司治理结构等，是法学和经济学研究的一个重要范畴。关于法人治理结构的涵义，迄今为止国内外并没有统一的解释，一般认为，法人治理结构是指由所有者、董事会和高级执行人员即高级经理人员三者组成的一种组织结构。在这种结构中，上述三者之间形成一定的制衡关系。构建有效的法人治理结构是确立法人独立地位、实现法人自身职能的本质要求。
　　《中华人民共和国民法通则》规定，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织，并将其分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。《中华人民共和国高等教育法》第三十条规定，高等学校自批准设立之日起即取得法人资格，因此公立高校在我国属于事业单位法人无疑。法人是具有独立人格的团体，它具有独立的民事权利能力和民事行为能力，能够独立享有民事权利并承担民事义务。而独立人格以解决法人意思的产生、执行、监督等问题为前提，这恰恰是法人治理结构要解决的重点问题，法人治理结构的本质就在于合理分配法人的各项权力，实现决策、执行、监督的互相分离与制衡，形成科学的决策机制和激励机制。
　　由于目前我国政府从学校的微观管理中还没有完全退出，这使得学校管理者并不能充分地行使办学自主权；我国高校内部组织机构仍然延续计划经济体制下的模式，基本按照行政级别和职能构建，未能按照法人制度规定建立一个健全的具有决策机构、执行机构和监督机构的法人治理机构。从法律层面看，我国对高等学校管理体制的设计，是为了以法律的形式对学校党委、校长及学校行政、教职工代表大会和学校学术委员会的权力边界及其运行进行规范，以提高学校的管理效率，维护高等学校的公益性目标。但从法律的实施效果来看，高等学校法人治理结构设计上的缺陷，使高等学校在一定程度上偏离了大学的理想。作为由法律赋予了人格的主体，公立高校这一事业单位法人需要有与之相适应的组织机构和管理体制，使之具有决策能力、管理能力，行使权利，承担责任，这必然要求完善我国公立高校的法人治理结构。
　　按照公司治理的设计，董事会是由董事组成的公司的业务执行和经营意思决定的常设机关。完善董事会制度，一直被认为是构造有效的公司法人治理结构的关键。特别是在现代公司的产权制度安排下，股东不再拥有公司的日常经营权，而由董事及董事会掌握公司的经营权，完全可以说，董事会是现代公司法人治理结构的核心。当然，这一结论对于公司以外的法人组织依然是适用的，特别是随着高校的逐步“去行政化”，公立高校也必将回归其作为一个法人的本性，确立董事会的应有地位也必然成为构建有效的高校法人治理结构的客观要求。
　　然而，《中华人民共和国高等教育法》第三十九条规定：国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权……第四十条第二款规定：高等学校的校长、副校长按照国家有关规定任免。由此可见，我国公立高校的管理框架及权责范围已非常明确，没有片言只语提到“董事会”，也没有给“董事会”留下权责空间，董事会的组成、地位、作用更无从谈起。董事会的缺失是目前我国公立高校治理的一大缺陷。
　　二、董事会进入我国公立高校法人治理结构的依据
　　面对我国公立高校治理结构在治理要素、权力主体等方面同其本质特征间存在的巨大差异和暴露出的问题，有必要把董事会引入当前的治理结构中，并还原其作用和功能，作为一种优化治理结构的选择和参考。
　　1.董事会进入我国公立高校治理结构符合法人治理结构的理论基础
　　按照法人治理结构的一般理论，法人治理结构源于出资者所有权与法人财产权分离这一基础，它要解决的问题主要包括两个方面：一是基于“所有权与控制权”分离而形成的物质资本所有者或者股东对公司经理的约束与监控问题；二是基于公司的利益相关者理论而形成的“非股东的利害关系人”参与公司治理问题。
　　从经济学的角度看，委托代理理论是解释公司治理结构问题的最重要理论。这一理论的核心观点是，所有权和控制权的分离必然导致管理者代理股东经营公司的代理问题的产生，因此必须通过设计一项有激励意义的合约达到控制代理人的目的。在这个意义上，作为平衡委托人和代理人的利益的公司治理结构也就成为必要。从公立高校看，这个委托人是政府，而这个代理人最合适的应该是董事会，而不是某个个人。
　　在我国，政府是公立高校的举办者与主要出资人，政府代表全体社会成员对公立高校进行投入，由于理论上的产权主体（全体社会成员）在现实操作中无法直接实施管理，政府作为其代表成为公立高校财产的实际所有者，但是政府没有也不可能亲自管理高校，只能通过建立相应机构，任命或聘请专门的管理者来管理高校，因此所有权与管理权分离成为一种必然。但是如何确保管理者落实政府的办学意志，如何保障国有资产的安全与效益，如何监督管理者履行职责的情况？这就需要明确公立高校的所有权与经营权的权、责、利，形成既相互支持理解又互相制约监督的关系，这也是高校法人治理结构建立的关键所在。
　　利益相关者理论是20世纪60年代期间由外部控制型公司治理理论派生出来的。随着公司利益相关者对公司影响程度的不断增强，例如没有公司职工、客户、供货商、销售商等的支持，公司的经营将会大受影响，因此，公司治理结构必须考虑到这些群体利益的配置。高校是具有广泛而复杂的利益相关者的组织，这些利益相关者是可以影响高校的战略或受其影响的教师、学生、社会组织等个人或群体，其中也包括公立高校的各种捐赠者与合作者。
　　根据利益相关者理论，公立高校不仅要把所有人即政府的教育利益作为办学的目标和标准，而且要考虑到与办学相关人的利益。“这样高校的治理目标就要满足多方面利益相关人的不同要求，关注高校所造成的社会和政治影响。从决策模式上看，就能尽量减少高校管理者的‘道德风险’。高校的决策不再仅仅由政府和管理者作出，而将会是由多个利益相关人合力参与，共同形成高校的决策。”所以，高校董事会治理也将是高校利益相关者的共同治理，高校利益相关人参与到公立高校的决策与管理中，既是高校办学的需要，也是维护学校利益相关人的合法利益的需要。
　　2.董事会进入我国公立高校治理结构是改善高校治理的现实需要
　　董事会进入我国公立高校治理结构是推进政校分开、管办分离、落实和扩大学校办学自主权的需要。众所周知，目前我国公立高校在管理体制上存在的一大问题是高校缺乏办学自主权，而提高我国公立高校自治程度，落实与扩大高校办学自主权，重塑政府与学校关系是实现高校治理所面临的迫切要求之一。从美国的经验看，公立高等学校虽然是公共事业，但一直保持着大学自治的传统。在政府希望进一步加强对公立高等学校的控制，社会各界也希望更多地参与的情况下，董事会充当了社会与大学之间矛盾的“缓冲器”，使公立高等学校免受政府的直接干预，避免了政治浪潮对学校的直接冲击，保障了大学的独立性和自主性，从而也保障了学校工作的稳定性和连续性。一个融合了政府部门、高校书记校长、利益相关者的董事会作为受政府这一主要投资者委任的高校机关，对于调节政府与高校之间的矛盾、保障学校工作的稳定性、保障高校的独立性和办学自主权有着重要的意义。
　　董事会进入我国公立高校治理结构是完善党委领导下的校长负责制的需要。目前我国公立高校内部管理体制实行党委领导下的校长负责制，这一体制对于稳定学校秩序、坚持社会主义办学方向作出了重要贡献。但是，随着时代的发展和社会需求的变化，其弊端也越来越明显，对此有许多学者指出过，其中不乏公立高校的党委书记、校长。如有高校党委书记认为，由于没有具体的法律规定和制度保障，致使很多情况下是靠党政主要领导之间基于感情融洽和工作磨合而维持合作的局面。党政之间这种基于个人自觉配合的模式一旦被打破，便会出现“以党代政”、“党政不分”、“多头指挥”，或者党委职能萎缩、党组织的领导地位与核心作用难以体现的极端现象。有高校校长则指出现行体制的三大问题：现行高校领导体制的政治框架与法律框架不协调；法律和党内文件不一致，党委与行政分工不明、权责不清；主要领导人员职责与职权行使方式不清晰，相互关系不明确。而由举办者、董事会、监事会、校长所构成的公立高校法人治理结构，通过对成员结构等相关体制的设定，可以董事会形式实现党委的领导，以董事会的职能体现党委职能，这不仅能够实现高校内党领导方式的转变，改变党政不分或者以党代政的现象，还能重构高校内部的权力格局，平衡相关利益主体的权力，并能吸引市场和社会力量对高校的参与，推进高校的发展和民主化。
　　需要强调的是，确立董事会在公立高校法人治理结构中的中心地位并不是对党的领导的否定，党委仍然为高等学校的政治领导核心。可以通过设置必要程序，特别是董事会成员的构成与运行，保证党委政治核心作用的发挥，它不仅不会削弱党的领导，反而可以将党的领导以更为适当的形式固定下来，落实下来。
　　因此，将董事会作为公立高校治理结构改革的突破口和路径选择，是可行而且现实的选择。
　　三、法人治理结构视域下我国公立高校董事会的定位
　　目前，我国公立高校在建立董事会制度的探索中主要形成了两种模式。
　　一种模式是半决策型的董事会。如华侨大学董事会，其章程第一条就明确规定，华侨大学董事会职责就是协助政府办好华侨大学，对华侨大学的建设和发展提供实质性的支持，并对学校重大事务起决策和审议作用。第三条规定的董事会职责包括了提名华侨大学校长人选，报请国务院侨务办公室任命；定期听取校长工作报告，提出改进学校工作的意见……类似的还有汕头大学、暨南大学等高校的董事会。在这种模式中，董事会有权就学校的办学方针、规划、教学、科研、管理等重大问题进行指导和审议，具有一定的决策权，但这种模式下的董事会的决策权是不完整的，如董事会享有校长的提名权而不是聘任权，因此只能说是半决策型的。需要注意的是，采用半决策型董事会模式的公立高校目前是极少数，并且这些高校有其特殊的背景。
　　另一种模式是指导、咨询型董事会，它在我国公立高校董事会中最为常见。如武汉工程大学董事会章程第十五条明确规定，董事会的性质属指导性的咨询机构。而南京师范大学董事会章程第六条更是明确规定：董事会为非行政的常设机构，其行为不影响南京师范大学原有的办学机制、性质。在这种模式中，董事会在高校管理中的职责仅仅是指导、咨询，而不包含有任何的决策功能，或者说仅仅是党委领导的校长负责制这一体制的一个辅助机构。
　　从我国公立高校董事会的实践看，我国公立高校董事会的设立并非出于改善大学治理结构的考虑，筹集资金恰是我国公立高校建立董事会制度的主要目的。而要进入这些高校董事会的条件也很简单，那就是提供一定的资金支持。为了回馈这些为高校提供部分所需资金和其他帮助的人，高校设立了董事会给予他们董事的名衔，赋予他们对学校事务一定的知情权。这种董事会，不仅不能代表举办者的利益，也不能表达国家或政府的意志，根本不能对大学发展方向和决策构成影响，所以不是真正法人治理结构意义上的董事会，其本质仍然属于基金会。
　　在我国，公立高校要满足法人制度的要求，就必须建立起能反映所有者或举办者的意志和利益、有效实施职能的学校董事会。因此，多数主张实行董事会制度的学者认为，应将公立高校董事会定位为高校的权力机关。但是如果按照公立高校权力机关的角色定位董事会，那么董事会权力来源于谁？如何体现高校的举办者、产权的拥有者的意志与利益？这个董事会应该如何产生？如果这些问题无法得到真正的解决，随之董事会也就会成为无源之水、无本之木。笔者以为，从公立高校的产权入手，参照公司治理结构的模式去安排公立高校的机关与职权，才能真正建立既符合法人治理结构的规则，又能体现公立高校特点的董事会。在这种模式中，政府作为我国公立高校的所有者与举办者应该取得类似国有独资公司的“一人股东”的地位，具有高校重大事项的决策权特别是董事的选任权与解聘权。同时，公立高校董事会作为受政府这一出资人委任的从事学校管理的机关，也应取得类似于国有独资公司董事会的地位，它既是政府有关高校重大事项决策的执行机关，同时也是政府决策权以外其他重要事务的决策机关。这样才能解决高校董事会的权力来源和如何产生的问题，也能体现高校资产所有者、举办者的意志与利益，也更符合法人治理结构的原理。
　　与作为政府重大决策的执行机关与高校重要事务的决策机关的董事会这一定位相适应，参考国外相关立法与实践，我国公立高校董事会应当行使如下职权：
　　第一，确定学校的战略规划，决定学校的发展方向与目标。董事会应执行中国共产党的路线、方针、政策，确保社会主义办学方向。学校的发展规划、培养目标、体制改革等事项决定一个高校的命运与未来，是一个高校发展的最根本的问题，理应由董事会将其明确化。当然，对于学校的合并、分立、解散等直接关系高校存续与否的重大事项，应当由政府进行决策。
　　第二，决定聘任或者解聘学校校长，并根据校长的提名决定聘任或者解聘副校长，这是董事会的重大人事权。董事会将学校的日常管理权授权给以校长为首的管理层，同时定期听取校长工作报告，提出学校工作改进的意见。
　　第三，决定学校的财务预决算方案。董事会批准学校的年度收支预算和基建预算，确保资源的有效使用、学校的偿付能力，并维护学校的资产安全。
　　第四，决定学校内部管理机构的设置。高校的教育与管理需要通过学校的相关职能部门与院系实现，应设立哪些职能部门与院系是实现学校职能的基础工程，这也应由董事会进行决定。如果高校董事会下设委员会的，如遴选委员会、财务委员会等，也应由董事会决定。
　　第五，制定学校的基本管理制度。董事会有在教学管理、学科建设、科学研究、师资建设等方面制定基本的管理制度，作为以校长为中心的日常管理者进行管理的依据。
　　第六，高校其他重要事务的决策。作为公立高校的主要决策机关，董事会有权对学校的学科建设、科学研究、产业发展、大型项目等方面的重要事务行使决策权。
　　四、法人治理结构视域下我国公立高校董事会的运行机制
　　1.董事会的组成
　　董事会作为承担高校重要决策功能的集体性机关，它由依照一定规则产生的一定数量的董事组成。
　　（1）董事的产生。
　　美国公立高校董事的选任方式主要包括政府任命和公民选举，据一份对美国14所州立高校的调查统计显示，14所公立大学的241名董事会成员中，有194名由州政府任命，23名由公众选举，两者所占比例超过90%。部分人士因其职务而成为董事会的当然成员，这些当然成员多为政府官员和高校代表。我国高校董事通常通过指定或邀请产生，特别是实行指导、咨询型董事会模式的高校，似乎只要出资助学就可以受邀成为董事。笔者以为，董事会的产生总的来说是产权归属的体现和所有者意志的体现，无论美国还是其他国家，公立高校的资产主要属于政府所有，政府也当然有权任命董事会成员，至少是其中的大部分。我国也不应例外，既然政府是公立高校的举办者、所有者，由政府任命高校董事会成员也是理所当然。董事会成员中应当有政府部门、本校领导和教师代表，还可以有捐赠者、校友等利益相关者代表。当然对于出任董事的教师代表，应由教职工民主选举产生。一般而言，公立高校董事会成员应当对教育尤其是高等教育有兴趣，并且有高等教育背景和相关经历。
　　（2）董事的任期和解任。
　　董事的任期即董事在位的期间，各国关于董事任期长短的规定不一，短则1-2两年，长则5-6年。如美国公立院校董事会董事普遍服务期限为6年，学生董事服务期限则通常为1年。我国实践中，大致有3年（如苏州大学）、4年（如暨南大学）、5年（如江南大学）三种情形，笔者认为，参考《中华人民共和国公司法》关于公司董事任期的规定，定3年为妥。对于董事任期届满后可否连选连任，各国一般都持肯定态度，我国实践中也多允许董事任期届满后可以连选连任。董事有选任机制，就应当有退出机制，以督促其认真行使权利和履行义务，我国高校董事会章程均有董事的选任机制，而很少有董事的退出机制。对于董事的解任主要应有以下几种情况：一是任期届满，二是依法撤换，三是法院判决解任，四是依法辞职。
　　（3）董事的人数。
　　美国公立高校董事会的规模不一，如内布拉斯加大学董事会成员只有6名，而北卡罗来纳大学则有102名，但是总的来说，公立大学董事会规模一般相对较小，一般为10多名。我国公立高校董事会组建初期一般也是10多名，但是为广开财源，多数董事会规模通常较大，甚至有的多达100多名成员。董事会规模多大比较合理？弗里德曼认为，董事会保持小规模有利于“保护成员共同掌权的感觉并提高成员的责任感。如果董事会扩大了规模，就要冒着冲淡这些质量的危险。由50-60个成员组成的董事会，其执行委员会往往能高效地行使权力，委员会基本上已决定了一件事情时，会向所有董事会成员寻求形式意义上的认可。这些因素使我相信，董事会的最佳规模是不超过25个成员”。基于大规模的董事会决策容易流于形式，而小规模董事会会议频率和决策效率也较高，笔者建议参考《中华人民共和国公司法》关于有限责任公司董事会规模的规定，以不超过13人的奇数为妥。
　　2.董事会会议
　　董事主要通过参加董事会会议并以形成决议的方式来行使权力，因此，关于董事会会议的规定是公立高校董事会制度的重要内容。
　　（1）董事会会议的种类。
　　董事会会议分为定期会议和临时会议两种。董事会定期会议是指由法律和章程确定的每年度定期召开的董事会会议。至于每年度召开几次，由章程在法律确定的限度内自定。从美国实践看，董事会会议的次数由学校章程具体确定，而董事会章程一般对董事会会议及其次级委员会会议的召开时间、程序等作明确规定。据美国大学与学院董事会协会（ＡＧＢ）2004年的统计数据：公立高校董事会通常每年开10次董事会议，董事会每次会议的时间平均为4小时。从我国实践看，有一年召开一次的，甚至有2-3年召开一次的，这显然跟董事会主要以筹集资金为目的这一实际有关。当然，董事会定期会议的召开次数应由章程规定，基于对董事会在我国公立高校法人治理结构中的定位，笔者主张每两个月召开一次会议为宜。临时会议是不定期的、为处理紧急情况临时召集的会议，1/3以上的董事或者监事会、校长，可以提议召开董事会临时会议。
　　（2）董事会会议的召集。
　　为保证董事会会议的效率，应当明确规定董事会会议的召集人和程序。具体而言，董事会会议由董事长负责召集并主持；董事长因故不能履行职责时，由董事长指定的副董事长或其他董事代行职权；董事长无故不履行职责，亦未指定具体人员代其行使职责的，可由副董事长或者一半以上的董事共同推举一名董事负责召集会议。召开董事会会议，应当履行一定的召集程序，向董事提前发出会议通知。董事会会议通知可以按照董事的地址采取个人通知、信件、传真或电子邮件等方式，定期会议要提前5天通知，临时会议至少提前2天通知，通知要包括时间、地点、会议期限、事由及议题、发出通知的日期。
　　（3）董事会会议的法定人数。
　　董事会会议必须有法定最低人数的董事出席方可举行，以形成有效的董事会决议。此法定最低人数有的为董事会成员的1/3（如美国芝加哥大学），但是按照通常规则，法定人数应当是董事会成员的一半以上。
　　（4）董事会会议的议事规则。
　　董事会会议的议事规则坚持的是按董事人数确定表决的票数，每一董事享有一票表决权，董事会作出决议，必须经全体董事的过半数通过。由于董事会会议讨论与决定学校的重大事项，董事亲自参加会议应成为原则，确因特殊情形无法参加，应委托其他董事代理。
　　3.决议的执行
　　（1）高校的法定代表人。
　　按照我国目前的体制，校长是公立高校的法定代表人，而根据法人治理结构的基本规则，参考《中国人民共和国公司法》的规定，法定代表人可以是董事长，也可以是公司经理（校长）。至于董事长的产生，按照法人机关的一般运行机理，董事长应由董事会选举产生，但是基于公立高校董事会的特殊性，可以由政府直接任命董事长。同时，将实际上存在的“一把手”制度与法定代表人制度统一起来，由学校的党委书记担任董事长，并担任法定代表人。当然，如果校长更合适，也可以由校长担任学校的法定代表人。
　　（2）高校的校长。
　　校长为首的行政班子作为学校执行机构，受董事会委托，执行董事会决议，实施对学校的日常管理，董事会通过校长推行重要的方针政策，实现对学校的有效管理。需要明确的是，校长与公司中的经理虽然都是由董事会聘任、向董事会负责，但是两者应该有所不同。公立高校的校长职权应该是法定的，校长享有《中华人民共和国高等教育法》等法律法规赋予他的职权，而公司经理的职权是可以议定的，可以由董事会决定。