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王 虹:从公共产品理论视角探析公共教育改革

来源:《华北电力大学学报(社会科学版)》2011年S2期  日期:2012-05-18

  一、理论渊源
  依据公共经济学理论,社会产品分为公共产品和私人产品。萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中定义,公共产品是指每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少,个人消费等于集体消费;而且,公共产品具有与私人产品显著不同的特性,即效用的不可分割性、消费的非竞争性以及受益的非排他性、外部性。从广义上说,公共产品泛指公共行政组织或国家行政组织所提供的用于满足社会共同需要的产品。
  然而在社会发展的具体实践中,由于存在“市场失灵”,使得市场机制难以在所有领域都达到“帕累托最优”状态,特别是公共产品领域,供给不足状况时有发生,“搭便车”现象屡禁不止,根本无法实现社会公共利益的最大化,这就需要政府出面弥补“市场缺陷”,供给和调控相关公共产品。
  公共教育是指由国家建立公共的、普及的、世俗的教育制度,赋予每一个社会成员相同的教育权利,从而培养受教育者的公共理性、公共精神。其属于典型的公共产品,具有相应的特性,因而大都由国家或地方公共权力机构负担,用义务教育保障教育机会均等,实现教育的普及。同时,“搭便车’等现象也使得像义务教育这样无营利或收益极低的公共产业在市场上无人应接,若政府不承担,则很难兑现教育事业的'公共性”,甚至可能出现社会无教育状态。
  二、国外公共教育改革
  随着经济的快速发展和社会的不断进步,人们对公共教育的规模、质量、功能和效益等诸多方面提出新的需求,开始追求教育的公平、普及、高质量和高效能,在全球范围内掀起了声势浩大的公共教育改革浪潮。许多国家纷纷相互效仿,实施教育改革,重点在于公共教育体制的政府垄断,试图通过市场化、民营化等方式,把市场元素引入传统的公共教育体制中,打破长期的政府垄断,形成有效的竞争机制,以提升公共教育的质量和效能。
  尽管人们对教育的市场化、民营化问题存在许多疑虑,但是20世纪80年代以来,政府无法满足人们对教育日益增长的需求,出现了所谓的“政府失灵”现象,而教育的市场化、民营化改革似乎把更多的教育机会带给了民众,给人们带来了一些真正的实惠。当教育作为一种服务业进入市场后,在激烈的市场竞争下,其提供者就会竭力降低成本、提高服务水平,人们就会有更多更大的自主权和选择权,消费者成为最大的受益者。因此,公共教育的市场化、民营化改革虽然一直颇受争议,但仍在诸多国家中得以迅速发展。
  (一)公共教育面向市场
  西方国家在公共教育体制改革过程中,制定并实施了一系列全新的教育政策,其中以美国最为典型。在美国,政府将自由竞争机制引入学校,推行'教育的市场化重建”,目的是提高公共教育机构的教学质量。通过将财政、人员调配和政策制定等权力下放到各个教育机构,强调教育的提供者和消费者双方的权利义务,尤其是教育消费者的选择权利,最大程度地实现自由选择;通过民营化方式把公立教育机构转变为自主管理企业,积极参与市场竞争,提供最好的服务,实现教育资源的最优化配置。在这次公共教育改革浪潮中,择校、竞争、自主和凭单构成改革的主线,成为实现公共教育市场化的主要途径。  
  1.择校
  传统的公共教育体制以政府垄断的形式加以运作,所有学生必须到指定学校就读,没有任何自主选择权利。于是,许多家长无奈为自己的孩子选择民营学校,由此便会受到成本、距离、特长、出身等各种因素的制约,同时还意味着缴纳两次学费,一次是以纳税的形式为公立学校缴纳学费,一次是向所选择的民营学校缴纳学费。有学者据此认为,这比强迫孩子进入教学质量差的学校更为不公正。因此,政府开始逐步拓展人们在自主择校方面的权利,采取一系列以提高学生及其家长自主性为目的的政策惜施,如开放招生、学费税收扣除和针对教育的免税储蓄等。
  2.竞争
  在改革中,教育被视为一种商品,政府逐步转变自身传统的垄断教育服务的角色,通过简而精的政策惜施来保持全面系统的战略性调控,更为公平高效地配置教育机会。同时,把市场竞争引入教育领域,过去由政府做的事情变为由教育机构自身,或由一些新的中间机构如信托机构、代理机构等,通过新的竞争机制来完成。这就极大地增加了民众获得自主选择的可能性,促使教育机构以积极灵活的方式来满足消费者的各种需求,还可以有效地降低教育成本,提高学校教育质量和绩效。
  3.自主
  教育服务具有一定的特殊性,有一定的技术要求,而其所需的大部分技术资源都在于学校自身,而不在于上级管理层,而且高质量的教育很难以客观、量化的方式加以衡量,与科层制惯用的行为要求、纪律规范等相冲突,使得教育管理者难以了解自己的具体工作进程和效果,影响自身对于整个工作进程的控制。此外,学校的工作人员长期和学生及其家长打交道,比上级管理层更了解他们的需求,更易采取积极灵活的惜施改进教育服务。因此,为了建立和培育能够有效适应市场的教育机构,必须实行分权制,将权力下放到各个教育机构,增强其自身自主发展的权利,更好地满足消费者的不同需求。
  4.凭单
  凭单最早于1955年由美国著名学者米尔顿,弗里德曼提出,又称教育券。他最早意识到传统公共教育体制所存在的不公平问题,于是提出以凭单计划作为增强公平性的手段。在凭单制度下,适龄儿童都拥有一份凭单,家长可以凭借此单把子女送入任何一类学校就读,同时将凭单交付学校,学校就凭此单到凭单的制发机构兑换相应资金。这样,不仅可以解决教育消费者重复交纳学费的不公平现象,使得民众拥有了一种真正的自主选择权。同时,还使得政府摆脱大量具体繁琐的教育事务,通过凭单方式向其他办学机构购买相应的公共服务。
  (二)政府的教育职能
  总体老说,政府职能主要包括解决市场失灵和促进社会公平两个方面。具体而言,在解决市场失灵方面包括提供纯公共物品,解决各种公共性的问题、减少垄断、信息不对称等现象,促进市场健康发展等;在促进社会公平方面则包括保护社会弱势群体,实施各种社会保障计划,建立和维护社会福利制度等。
  针对公共教育,政府的这两方面职能具体表现为:一是运用财政资金来举办各种教育以促进教育机会的公平;二是建立健全教育激励机制,鼓励各种社会力量积极举办教育;三是培养师资和建立专业化的教育运作机制,提高教育质量,保障教育机构的自主办学权利和地位等。由此可以看出,政府在公共教育提供、调控和管理等各个方面虽一直发挥着主导作用,但并意味着其唯一性。在实际发展中,政府必须把教育放在与市场和社会所构成的既相互制约又相互促进的整体系统中考虑,促进公共教育的良性发展,真正实现教育的公共性。
  三、我国公共教育改革
  从20世纪90年代初开始,教育与市场的关系问题逐渐成为国内学者关注的热点。各学者众说纷纭,概括起来,主要有三种观点:一是教育为一种产业,完全可以进行市场化运作;二是教育为一种特殊产业,某些部分可以通过市场来运作;三是教育虽然具有一定的产业属性,但其本质为公共产品,不能也不应该进行市场化。在理论观点争论不休的同时,从20世纪90年代后期开始,各公立学校纷纷进行不同程度的改革,开创全新的教育运作模式,把公共教育与市场紧密结合起来,推进公共教育的健康发展。
  (一)改革实践
  公立学校的改革实践把公共教育与市场不同程度地结合在一起,概括起来,其市场化运作主要包括如下几种类型。
  1.象征性市场化运作。把公共教育象征性地转化为一种有价的署名商品,并通过市场运作加以出售,但其出售的并不是教育本身,而是教育机构或设施的署名权。
  2.局部市场化运作。除了与国家长远利益相关的教育活动由政府支持以外,后勤管理、校办产业等都可以进行市场化运作。
  3.一校两制”的市场化运作。公立学校下设的非独立二级学院、独立的或非独立的教学园区等的建设和办学经费主要通过捐资、合资、贷款等各种渠道吸纳民间资金,实现市场化运作。
  4.转制方式的市场化运作。公立学校通过转换机制引入市场元素,采用"公校私营”、“公办民助’等不同形式来满足人们日益增长的高质量教育的需要;转制后的公立学校建立以资产公有、日常经费自筹、办学自主为特征的办学体制。
  5.股份制市场化运作。由政府牵头,以股份制的融资方式有效地集聚民间资金,吸引社会力量广泛参与学校办学活动,以解决办学经费不足的问题。
  6.中介组织的市场化运作。教育中介组织是教育机构与政府、社会之间的相互联系的一个媒介或桥梁,便于政府对公共教育进行调控,督促教育机构良性发展。
  7.教育券制度。浙江省长兴县从2001年5月起开始对教育投资体制进行改革,通过实施教育券制度来扶持民办教育和职业教育以及贫困学生,开创了公共教育的一种全新的市场化运作模式。
  总体来看,我国的公共教育改革虽然独具特色,但也走着一条与其他国家的教育改革极其相似的路线,即通过市场化、民营化的方式来转变传统政府垄断的公共教育体制。正如美国民营化大师萨瓦斯所说,在美国,民营化可以被视为政府和民间机构各自角色的重大的观念转变,相似的改革努力同样出现在后社会主义国家。通过民营化,我国传统文化中的私人部门包括家庭的重要地位将得以强化。
  (二)存在问题
  在我国,教育一直被人们视为典型的公共产品,国家垄断教育事业,以确保教育的公益性和公平性,人人都应该接受教育,而且在一定的年龄阶段,受教育是人们必须履行的一项义务。但是,随着社会经济的发展和人们思想观念的转变,教育被逐渐视为一种私人物品,排他性和竞争性日益凸显,随之便产生了教育资源和机会分配的不公平等一系列问题,制约我国教育事业的发展,甚至对我国社会其他方面的发展产生消极影响。1.教育改革与公平问题公共教育的市场化运作是一把双刃剑,一方面可以增强教育制度的灵活性、多样性,扩大受教育者的自主选择权,满足各类消费者的需求,提高学校办学的质量和效率,还可以通过吸纳民间资本来缓解政府财政的沉重负担。另一方面,在一定程度上扩大了强势群体与弱势群体之间的差距,加剧社会分层,产生社会的不公平问题,威胁整个社会的安定团结。
  因此,我们在进行公共教育改革的同时应时刻关注市场化、民营化所带来的负面影响,竭力处理好社会的公平问题。政府在寻求公共教育投入渠道多样化的同时,不可忘记本身的责任与使命,不能把教育职责完全转嫁到学校和消费者身上。
  2.教育改革与腐败问题
  公共教育的市场化运作是一种体制性的改革,是一种全新的制度安排。政府转变以往对公共教育资源配置和使用的垄断,放松规制,鼓励各类非政府组织进入教育领域,提供相应产品和服务,并通过合同承包、特许经营、凭单等形式把职责委托给在竞争市场中运营的教育机构,对于减少甚至防止教育腐败现象具有重要意义。
  然而当前,我国的市场经济尚未发育成熟,许多规则还缺乏实操性,使得一些人趁机为了自身的经济目的而背离公共教育的根本宗旨,抛弃公共教育的基本价值取向,变公共教育资源为私人资源,变公益为私益,产生各种腐败现象,阻碍公共教育改革顺利完成。
  3.教育改革与公益性问题
  公共教育的市场化运作意味着,在市场经济条件下,改变传统的'社会公益事业就是非营利事业,市场不能介入”的观念,政府和其他相关机构同等地提供公共教育物品和服务,实现政府供给与市场运作相结合,解决传统政府垄断教育所产生的一系列问题。
  但是,在具体实践中,很难真正实现这种转变。一方面,市场经济以追求利润为目的,生产者和经营者会自发地以自身利益为出发点和归宿,通过市场运作的规则,实现自己的私利。另一方面,教育从本质上说是一种非竞争性和非排他性的公共物品,不是为了谋求经济利益,而是为了造福他人、社会乃至整个人类,是从文化、精神、体质、社会诸方面开发人的潜能,为人类社会生存和发展创造各种基本条件的事业。这就形成了教育公益性和资本趋利性的悖论。
  (三)改革设想
  应对这场全球性公共教育改革浪潮,我国的公共教育必须重新审视自身的定位、功能、运行方式等诸多方面,正确地应对各种压力和挑战,适时地做出相应的转变和调整。
  首先,为了更好地规范教育机构的行为,必须对其保持一种不同于公益组织、企业等其他社会组织的管理监督机制。由于公共教育机构属于公益性机构,政府在遵循教育规律,保障其独立自主办学的同时,必须对其权利做出相应限制,不能简单地把公共教育机构与公益组织、企业等相互等同。
  其次,对营利性教育机构的办学活动必须进行明确精准规制。营利性组织介入教育领域,必须满足社会成员对教育的多元化需求,促进社会公益性的实现。对营利性组织举办的教育活动必须制定明确精准的法律制度规范,使得教育这种公共物品在严格的条件下进行转化,进入市场,实现市场化运作。营利性组织在介入教育领域时,其所具有的资格和能力不同于其他领域,所享有的权利也不相同,特别是对组织趋利性做出必要的限制和有效的监督。
  再次,对政府和市场的相互关系以及各自的作用领域必须做出明确精准的界定。在公共教育的发展过程中,市场和政府都会出现/ 失灵0情况,两者是相辅相成、交替发挥作用的。而且,在公共教育相关不同领域,政府与市场的作用也不尽相同,需要进行精准的安排。(王虹,华北电力大学人文与社会科学学院教师〉


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