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张金辉:大学章程体例比较——以我国大陆与港澳台地区部分高校章程为样本

来源:《河北大学学报》2013年第5期  日期:2014-03-19


  大学章程作为规范性文件,具有规范性文件的形式特征,最直观地体现为体例结构。所谓“规范性文件的文本结构,是指文本的框架构成,包括整个文本的体例、段落布局、行文格式和条款表达方式”。本文以我国大陆与港澳台地区部分高校章程文本为样本,比较分析大学章程的体例结构及对我国大陆地区大学章程实质性完善的启示意义。
  一、我国大陆地区大学章程文本体例
  2012年1月1日《高等学校章程制定暂行办法》的正式实施,意味着我国高校进入了“立宪”时代。然而,由于我国大陆地区制定了章程的高校较少,尚无成熟的章程文本作为研究对象,此处仅选取上海交通大学等8所高校大学章程为样本,分析其体例结构及其主要内容。
  (一)新中国成立后大陆地区大学章程体例溯源
  新中国成立以来,我国最早的大学章程文本之一当属1950年5月19日实施的《北京师范大学暂行规程》(简称“暂行规程”)。《暂行规程》共5章31条,分别为总纲、教学原则、学生、教学组织、行政组织和附则,“教学组织”和“行政组织”两章内容占较大篇幅。其中,“教学组织”一章具体规定了学科课程设置、学习年限、教师聘任与职称、教学方式、教学基层组织(“教学研究组”)及其职责、学生学习小组、教学时间、学生成绩等;而“行政组织”一章则主要规定了学校的领导体制及校长职责、副校长、校长办公室、教务长、行政处、行政处内部科室设置、教学行政组织(系科)及系科主任职责、校务委员会、图书馆、大学附属学校(包括附属中学、师范学校及小学)、各类行政会议(教务会议、科务会议、行政处处务会议)。
  (二)大陆地区部分高校大学章程现行体例结构
  承袭《北京师范大学暂行规程》的基本体例,我国大部分高校现行章程(或暂行、试行章程)基本上沿袭了这种结构。比如,2006年1月11日上海交通大学第五届教职工代表大会第二次会议通过的《上海交通大学章程》共八章60条,依次为总则(7条)、管理体制(9条)、学术机构(11条)、学生(8条)、教职员(8条)、资产、经营与财务管理(8条)、社会服务与外部关系(5条)、附则(4条);2005年12月28日中国共产党吉林大学第十二次代表大会通过的《吉林大学章程》共九部分70条,依次为序言、总则(7条)、学校功能和教育形式(10条)、组织与结构(分为“学校组织机构”和“学院与学部”,25条);教职员工(7条)、学生及校友(9条)、经费资产后勤(7条)、校徽校旗校歌校庆日纪念日(4条)、附则(1条)。
  分析上述8所高校章程的结构发现,章程文本主要包括总则、学校功能和教育形式、管理体制与法人治理结构、教职员工、学生及校友、资产财务后勤、学校标志、附则等部分。其中,有3所高校(吉林大学、华东师范大学、合肥工业大学)的章程有序言;有1所(中国政法大学)专章为“中心工作”,主要规定高校任务、教学、科研、服务经济建设以及国际交流与合作等;有2所高校(上海交通大学、合肥工业大学)专章规定“社会服务与外部关系”;有2所高校(兰州大学、华东师范大学)专章规定“学校的权利和义务”;有1所高校(吉林师范大学章程)将“教育、教学、科研、后勤”合并共27条,并专章规定“奖励和处罚”共10条。
  (三)大陆地区部分高校大学章程的主要内容对于重点研究的这8所高校章程,总则、学校功能与教育形式(“中心工作”亦列为此类)、法人治理结构(包括管理体制、各种机构等)、教职员工、学生及校友、资产财务后勤、学校标志等、附则等8部分是大学章程文本的基本内容,各自占章程文本总条数的比例(表1):

 

  总体上,从统计数据来看,首先,“法人治理结构”在大学章程中所占比重最高,均达到25%以上,有5所高校达到30%以上,最高的是吉林大学占35.7%,足以表明高校的领导体制、机构设置等事关高校自身运行的事项在大学章程中的重要地位;其次,“总则”“学校功能和教育形式”“教职工”“学生及校友”“资产财务后勤”这5部分内容占大学章程总篇幅的比例总体上均衡,比如上海交通大学保持在11.7%-13.3%,吉林大学保持在10%-14.3%,华东政法大学在10.3%-17.2%,合肥工业大学在9.1%-13%,东华大学在10.3%-13.8%等,这5部分内容均值在10%-15%之间,构成了大学章程文本的主体;再次,就“教职员工”“学生及校友”这两类最基本的主体而言,各个高校章程基本上予以同等重视,诸如上海交通大学(各13.3%)、中国政法大学(各11.4%)、合肥工业大学(各9.1%)的章程中各自占据比例相等,而差距较大的东华大学,对“学生及校友”的规定内容超出“教职员工”8.7%,与大部分大学章程文本中“学生及校友”条款高于“教职员工”的总体趋势一致,仅有《吉林师范大学章程(试行)》中“教职员工”的内容高出“学生及校友”6.1%;最后,规定“学校标志物等”章节的3所高校,该部分内容占5.7%-8.9%,浮动不大,而这8所高校的“附则”基本处于5%左右。
  除了数据统计所反映的总体特征之外,各高校的章程文本结构也存在着某些差异,比如已制定大学章程的高校,章程的效力存在着明显差异,除了大部分高校以“章程”的名称表明正式文本已形成外,还有高校以“试行”“审议稿”“草案”等表明其章程处于试点阶段或正在酝酿和制定中;再如,从结构顺序来看,上海交通大学将“学生”置于“教职员”之前,目的在于突出学生在高校中的主体地位,等等。
  总之,我国高校的章程既有共性内容,也有细微差别,这种现状表明:一方面,各高校对于大学章程的基本内容基本达成共识,这些内容在章程文本中的比例也呈现出趋同的趋势,凸显了大学章程集中反映高校运行的重点环节和客观需要;从另一个角度来看,避免“同质化”应是高校在制定大学章程中予以警惕和高度重视的问题。另一方面,各高校大学章程中的“细微差别”反映了其办学特色,正是这些“细微差别”昭示着其有别于其他高校的地方,是其“独特”之所在;但从文本来看,这种“独特”之处大多停留在形式层面,比如校名、高校标志等这些客观的“差异”并非我们所强调的“特色发展”,高校应注重从办学理念、高校定位、发展目标、治理结构等深层次探索其突出特点,凝炼属于自己的办学思想,从而形成“既有本色,又有特色”的办学规划和大学章程。
  二、我国港澳台地区大学章程文本体例
  鉴于我国大陆地区与国外(美、英、德、日等)大学比较研究的文献较多,而大陆与港澳台地区文化差异相对较小,此处重点以台湾大学、香港大学、澳门大学等7所高校的“组织规程”“条例”或章程为例,宏观上分析其体例结构。
  (一)台湾地区
  台湾大学、“台湾清华大学”以及台湾政治大学等高校章程均包括“组织规程”和相关附表两部分,其特色在于附表部分。具体而言,“组织规程”与我国大陆地区高校章程体例大体相同,诸如《台湾大学组织规程》共八章64条,依次为总则,组织,会议,教师、研究人员分级及聘用、教职员工申诉,学生之权利与义务,校园安全,附则。“组织规程”的相关附表主要对组织机构予以明确规定,诸如《台湾大学组织规程》包括《“国立”台湾大学学院、学系(科)、研究所及学位学程组织系统表》《“国立”台湾大学及学院附设机构组织系统表》《“国立”台湾大学及学院研究中心、馆、所、委员会组织系统表》以及《“国立”台湾大学校务会议各种委员会及专案小组系统表》等4个附表;而《“国立”清华大学组织架构表》对其内部的组织架构进行了详尽地划分,细化到“组”,比如“理学院”下设“数学系”等7个系级单位,然后每个系级单位又分为“学士班”“硕士班”和“博士班”,每个班根据需要又可分为“组”,比如“数学系”的“学士班”和“硕士班”分别包括“应用数学组”和“纯粹数学组”;《“国立”政治大学各学院、学系、研究所及院属单位设置表》作为第四条附表,以学院为基本模块,分别下设学系、研究所、学位学程、附属单位四部分,比如“文学院”下设“中国文学系(含硕、博士班)”等3个学系、“宗教研究所(硕、博士班)”等5个研究所、“华语文教学硕士学位学程”等2个学位学程。
  (二)香港特别行政区
  受普通法系法律传统的影响,香港大学、香港中文大学等高校的“条例”和“规程”在行文方面体现出较为浓厚的西方色彩。比如,除了《香港大学条例》外,《香港大学规程》的规定更为详尽,其每个“规程”下以阿拉伯数字编号对相关事项予以具体规定,而香港中文大学则以《香港中文大学规程》(从“规程1”到“规程28”,每个“规程”又细分为不同小项)、《原有书院的书院校董会的章程及权力》和《逸夫书院的书院校董会的章程及权力》等,对大学的基本事项予以详尽规定。此外,《香港科技大学条例》尽管序号排列与我国大陆地区高校有所不同,但其基本结构类似于大陆高校章程,上述24条相当于章节名称,下设若干条款。
  (三)澳门特别行政区
  以澳门大学为例,《澳门大学法律制度及章程》包括《澳门大学法律制度》《澳门大学章程》以及附件《第14/2006号行政命令》。《澳门大学法律制度》于2006年2月27日由澳门特别行政区立法会通过,经行政长官签署命令公布,共14条,依次为标的、性质及宗旨、总址及分校、机关、监督实体、章程及内部规章、自主权、法律制度、财政收入、税务豁免、人员制度、过渡制度、废止、生效等。2006年4月19日公布的《澳门大学章程》共六章56条,依次为一般规定(10条),组织(分为“一般规定”“校监”“大学议庭”“校董会”“校长”“教务委员会”“财务管理委员会”等7节30条),学术单位、学术辅助部门及行政部门(3条),人员(1条),财政及财产的管理(8条),最后规定(4条)。《第14/2006号行政命令》(共4条)属于对个别条款的修改或补充条款。
  三、我国大陆与港澳台地区大学章程文本体例比较
  我国大陆地区高校与港澳台地区高校的“章程”既存在着相通之处,也存在着诸多差异。其中,相通之处集中体现在大学章程文本所涉及的基本内容大体上是一致的,均包括总体性或一般性规定、大学内部组织结构、教职员工、学生等主要事项,这些内容构成了大学章程文本的主体。当然,结构体例形式上的差别也是比较明显的。
  首先,名称上,我国大陆地区高校均以“章程”命名;而台湾地区使用的是“组织规程”,其对大学内部最高效力规范性文件的性质定为“组织规程说”,因而,涉及大学内部结构的内容是各个高校“组织规程的主体”;香港特别行政区则采用“条例”与“规程”相结合的方式,以“条例”为基本文件,“规程”作为附件而存在;澳门特别行政区采用大学“法律制度”与“章程”同时存在,“法律制度”较为简略,是对基本法律问题的规定,而“章程”则详尽地规定了高校的主要事项。
  其次,体例编排上,除了澳门特别行政区与我国大陆地区的高校章程结构近似之外,香港特别行政区的“条例”与“规程”均带有明显的英美法系“法律文本”的基本特点,而我国台湾地区高校将非常具体详尽的组织架构等作为“组织规程”的附件,赋予其与“组织规程”相同的法律效力。
  再次,相比而言,我国台湾地区和香港特别行政区高校“章程”文本更为详细具体,有些条款几乎有些“繁琐”——旨在将基本事项通过明确的条文予以确定,以防止组织机构因负责人的意志而频频变更,这对于规范高校内部机构设置和人事管理具有借鉴意义。比如《台湾大学组织规程》第41条第1款规定:校务会议设立之各种委员会及专案小组如附表四“‘国立’台湾大学校务会议各种委员会及专案小组系统表”,附表四作为第41条的附件,明确规定校务会议各种委员会及专案小组系统包括校务发展规划委员会、经费稽核委员会、教职员宿舍委员会、校产清理委员会和程序委员会,如果各种委员会有所变动,必须依据第41条第2款“校务会议必要时,得经大会之决议,增设或停设各种委员会或专案小组,处理校务会议交办事项。”
  最后,与我国大陆地区的大学章程出现“同质化”现象相比,台湾地区和香港特别行政区的大学“章程”的特色性更强,尽管台湾地区或香港特别行政区的高校“章程”在结构体例上具有共同的特点,但各个高校“章程”的具体内容显得更为务实、更具高校特色。尤其是我国台湾地区大学的“组织规程”,对高校内部的各类组织及其负责人的职责等予以细化,与“公司章程”具有相似之处,充分地体现了不同高校的组织模式,而我国大陆地区高校的“章程”文本以宣示性条款为主,具体事项由低位阶的文件另行规定。因此,囿于我国大陆地区高校人事制度改革难以实质性推进这一现实,可借鉴港澳台地区的做法,提高高校人事管理制度的制度位阶,通过“章程”来规范高校的机构设置及人事职权配置等。
  四、比较视角下我国大陆地区大学章程文本的实质性完善
  与港澳台地区大学章程的实质性规定相比,我国大陆地区大学章程的体例结构具有形式上的相似性,文本内容的主要模块乃至具体条款具有高度的同质化,严重地影响到大学章程的质量。因此,提高大学章程的质量是我国大陆地区大学章程建设的重点,而充实文本内容以增强其指导性和可操作性,是完善大学章程文本的重要途径。具体而言,大学章程文本应体现高校办学的基本模块,使之成为静态意义上高校治理的映像。
  (一)高校法人地位
  “近几年来,高等学校的规模不断扩大,学校的设施也获得前所未有的改善,学校内部改革力度也不断的加强,常见的改革包括学校后勤产业化改革、学校教育服务多元化和规模化、学校内部各种关系的重新改组、学校利用自有资金举办独立学院和其他类型的民营性质的高等学校等,所有这些,都为高等学校法人拓展其生存空间开辟了道路”,但高等教育法律法规因其相对稳定性而无法满足高校的发展需要,甚至高校改革的合法性也受到了质疑,从法人角度来看,高校享有一定的办学自治权,作为“宪章”的大学章程,自然承载起这一时代重任。因此,完善的大学章程,是确保高校独立法人地位的重要规范性文件。
  (二)高校特色化发展
  “高校的办学特色是指一所大学在发展历程中形成的比较持久稳定的发展方式和被社会公认的、独特的、优良的办学特征”。从本质上看,办学特色所指的是一所高校的独特优势,是有别于其他高校的个性化发展特点,并不等同于高校之间的“区别”,因为所谓“区别”,仅仅表明各个高校并非“千篇一律”,而不能彰显高校的独立优势。因此,办学特色应当具有鲜明的个性,表现出其突出的优势,具有相对的稳定性和长远发展性,不仅承继其发展的历史文化传统,而且可随社会发展需要而不断发展。
  (三)高校产权关系
  我国公立高校产权制度存在着明显的内在缺陷:一是经费来源单一,造成高校教育资金匮乏,严重制约着高校发展;二是在高度集中的办学模式下,高校的人财物均受制于政府和主管教育行政部门,因高校对国家的过分依赖,导致高校办学体制僵化,从而遏制了高校管理创新的积极性和主动性;三是从物权角度来讲,商品经济的第一伦理要义就是刺激和保护人民对财富的进取心,因此,产权制度不仅直接决定利益分配的归属和支配利用,而且还对人的积极性起到激励或者抑制的作用,但即便在实行产权国有而经营管理权归高校的模式下,高校对产权的管理和经营实际上仍然是不独立的,最终导致产权界分不明确,进而影响到市场经济条件下高等教育的发展动力。尤其自20世纪80年代我国提倡社会力量“捐资办学”“集资办学”以解决教育经费匮乏的问题以来,在国家政策的倡导和支持下,民办高校突飞猛进地发展,但民办高校的产权关系并不清晰,投资主体不能公开地表明其对产权的所有权,而是采取联合办学、“校中校”或者公办民营等方式,通过公办的包装“遮遮掩掩”地从事办学活动,其独立地位自然无法凸显,由此导致筹资方式混乱等,进而影响到民间投资主体的积极性。基于此,大学章程应进一步细化《高等学校章程制定暂行办法》关于“学校经费的来源渠道、财产属性、使用原则和管理制度,接受捐赠的规则与办法”以及“学校的举办者,举办者对学校进行管理或考核的方式、标准等,学校负责人的产生与任命机制,举办者的投入与保障义务”的规定,为高校产权制度法治化提供了新的契机。
  (四)高校行政管理
  从我国当前高校行政管理的现状来看,随着管理日益细化,高校行政管理机构和人员日益庞杂,从而导致行政管理过于泛化、行政权干预学术权、教学科研等从属于行政管理等问题。出现这种情况的主要原因在于,我国高校基本上采取的是与政府相似的金字塔式的科层结构,行政权力与行政职务密切相关,自下而上形成金字塔分布状态,相对落后的管理体制导致高校内部官僚化倾向较为严重;同时,对教职工的考核和管理普遍采用类似公务员的考核方式,考核指标无法适应高校教学科研的要求等,制约着高校应有的活跃的学术氛围。因此,在高校内部建立起符合教学科研活动规律的内部组织结构,正确处理行政权力和学术权力的关系,不仅是高校管理体制改革的重要方面,而且也是大学章程的基本内容。从实践层面来看,如何完善高校内部组织机构,促进行政服务于教学科研,关系到大学章程的功能能否实现及其实现程度。
  (五)高校教学活动
  “作为大学活动主体的大学教学,本身应是一个充满了哲学思考的过程,也是一个充满反思和批判色彩的哲学思辨过程,更是一个把个体人格引入卓越的过程”。但随着市场经济理念在教育领域的不断渗透,由于教学工作并不能通过个性化的成果予以量化地体现,很多高校对教学的重视程度和投入越来越差强人意,而将更多的精力集中在科研领域,甚至一些具有高职称的人员不愿为本科生授课,使得高校的工作重心从教学转向科研。另一方面,由于各个高校乃至高校内部的各个院系的教学活动具有多样性,难以对教学实行标准化评价,这将意味着“教育成效不一定与教学投入的质、量、度成正比,亦即以教学效果和教学水平作为教学投入的评教指标存在着一定的片面性,因而不能准确反映教师课堂内外的教学情况”。为此,我国高等教育应立足于长远,深刻地认识教学的复杂性、系统性和探究性,高度重视高校的“育人”职能,切实回归教学的“中心地位”,强化教学的基础性地位。大学章程建设也应当遵循“教学至上”的理念和基本要求,从学术的高度认识教学的价值和意义,为提高教学质量和水平、培育符合现代化建设需要的人才提供制度保障。
  (六)高校学术研究
  尽管很多高校已经非常重视科研活动,甚至出现了“科研冲击教学”的倾向,但从深层次来看,对科研的重视并不意味着高校科学研究符合高校办学实际,目前各个高校以各类纵向科研基金项目为导向的大而全、同质化的科研活动,并不能服务于其独特的办学定位和办学特色。从高校科研管理体制来看,行政性管理机构“其工作仍然局限于传统的对科研项目、经费、成果鉴定登记、报奖等的被动管理,很少进行科技信息的搜集、加工和发布传递方面的工作,基本上还没有对科研人员申报的课题进行认真的审查、咨询和论证,还没有制定出全方位的能够有效激励教师和科研人员参加科研的积极性和创造性的科研管理政策,还没有主动去适应市场经济,在经济社会发展中找课题,还没有主动去经营科技,开发科技市场,并将科技成果通过市场转化为生产力”。