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唐小平 曹丽媛:我国高等教育重点建设政策的评估与重构

来源:《中国地质大学学报》2013年第4期  日期:2014-03-19


  本文所探讨的高等教育重点建设政策,主要是指20世纪90年代提出并且当前正在实施中的有关“211”工程和“985”工程建设的各项政策。“211”工程提出于1993年,即面向21世纪,重点建设100所左右的高等学校和重点学科的建设工程,它是新中国成立以来高等教育领域最大的重点建设工程; “985”工程提出于1998年,是我国在进行“211”工程建设的基础上,进一步加大力度,加快建设世界一流大学的战略决策。“985”工程与“211”工程共同组成了当前我国实施的高等教育重点建设政策。
  一、效率优先:我国高等教育重点建设政策的提出
  (一)效率优先的内涵及其表现
  所谓效率,通俗地说,就是资源投入和生产产出的比率。“效率优先,兼顾公平”是中国改革开放,市场经济初期一种策略性的提法,主要意思是:就经济效益问题和公平问题两者的关系而言,经济效益问题是最为重要的,要优先于公平问题;但是,公平问题也不是可有可无的,它属于“兼顾”范围的问题。对“效率优先”的理解,首先得明白, “效率优先”不等同于“速度优先”。提出“效率优先”实际上就是鼓励竞争,是明确我国在经济体制上要以市场经济制度为导向,摒弃过去几十年在计划经济体制下形成的“短缺经济” (或票证经济)影响;在思想认识上要反对“不患寡而患不均”的“平均主义”和守穷惧富思想。这种平均主义思想在中国有深厚土壤,不树立“效率优先”的竞争意识来克服平均主义思想,就难以推进以市场经济为取向的改革。美国教育社会学家科尔曼则认为,教育机会均等应该等于教育资源投入均等+教育资源对学生成就产出的效率均等+教育产出的均等,并指出,“完全的机会均等只有当全部差别性校外影响消失时才能实现”,“由于存在着差别性校外影响,机会均等只可能是一种接近,永远也不可能完全实现”。“效率优先,兼顾公平”这一经济领域内的策略性原则逐渐泛化到包括教育领域在内的社会的其他领域,成为制定政策的首要原则。启动“211”工程和“985”工程的重点建设政策明显受到这一原则的支配,是在我国资源有限的条件下应对国内外环境做出的必然选择。
  改革开放以来,我国在对过去长期存在的平均主义的反思中,针对生产力水平较低、经济落后的基本国情,提出了“效率优先,兼顾公平”的发展目标和政策导向,这是我国在建设社会主义市场经济的过程中,在经济领域尤其是收入和分配领域处理公平与效率关系的首要原则,通过允许一部分人、一部分地区先富起来,通过合理拉开收入差距来刺激效率。1993年,党的十四届三中全会正式提出了“效率优先,兼顾公平”的原则并将其写入了党的文件中,这个原则作为经济和社会建设各领域的主要原则被确定下来。“效率优先,兼顾公平”极大地解放了我国的生产力,促进了经济和社会的快速发展,但是由此带来的经济发展不均衡现象也日益突出。有专家分析认为,从国际比较来看,中国属于世界上地区间经济差异最显著的国家之一;按省级比较,地区间的相对差距已接近或超过地区经济差距巨大的印度、前南斯拉夫等国。
  (二)“重点建设政策”效率优先的合理性
  在公共政策中,公平与效率之间的关系包括三种:效率优先、公平优先和公平与效率并重。我国高等教育重点建设政策旨在对少数重点大学、重点学科的重点支持,因此其本身具有明显的“效率优先”的价值取向。随着全球化的快速发展,以(知识)智力为核心的国家竞争力成为国家之间竞争的主要内容。面对知识经济带来的挑战,各国政府提出了各种战略以促进知识经济的发展。例如,罗马尼亚早在1993年就通过法律成立“国家评估与鉴定委员会”,对高校在管理、组织、师资和教学资源以及用于质量提高的经费比例等方面的一般标准和最低要求作了详细规定。1992年克林顿总统提出兴建“信息高速公路”战略;1997年,欧洲委员会发表《走向知识化欧洲》报告,强调加强科技和教育;等等。而我国政府也早在1989年就高瞻远瞩地提出“要坚持把科学技术放在优先发展的战略地位”;1992年,党的十四大报告第一次以党的文件的形式,把科技和教育优先发展的战略地位作为全党的共识确定下来;1995年,中共中央和国务院做出《关于加速科学技术进步的决定》,第一次正式提出在全国实施“科教兴国”战略。
  面对知识经济的挑战,世界各国普遍采取了各种措施来促进本国高等教育的发展,特别是一些后发型现代化国家,尽管在经济上取得了相当的成功,但是在高等教育方面相对于西方来说仍处于比较落后的局面,“若普遍性地增加对高等教育的投入,让整个高等教育系统追赶发达国家,又显得力不从心,因此缩小范围,对资源进行重点配置,就成了非常现实的选择”。例如,1999年韩国原教育部制定了推进一流大学建设的“BK21计划”(Brain Korea 21),有重点地把一部分高校建设成为世界一流水平的研究生院和地方优秀大学;2001年日本文部省提出“国立大学重建方针”,计划重点建设30所世界一流大学。总之,以“效率优先”的高等教育重点建设政策成为后发型现代化国家面对知识经济的挑战而做出的共同选择。中国作为后发型现代化国家高度重视高等教育对经济社会发展的重要性。正如江泽民同志在北大百年校庆讲话中强调指出的:“实施科教兴国战略,高等教育是非常重要的一环。大学办得好不好,直接影响社会主义现代化建设。”正因为如此,我国公共政策领域相继出台了“211”工程和“985”工程的高等教育重点建设政策。“建设世界一流大学和高水平大学是党和国家的重大决策,对于增强高等教育综合实力,提高我国国际竞争力具有重要的战略意义。”
  (三)“重点建设政策”效率优先的成果
  在经济与社会转型期,对改革与发展问题,一般采取效率优先、兼顾公平的原则。但公平的价值高于效率的价值,效率优先,最终是为达到更高层次的公平。对公平与效率的认识是主观的,但有其相对的客观标准:公平的标准是大多数人的公平,效率的标准是国家的、社会的、个人的长远效益。两者在发展中得到统一。数据显示,通过十年“211”工程和“985”工程建设,中国重点大学与美国大学联盟学校的差距正在缩小,特别是在科研能力和高层次人才培养方面差距缩小显著;部分学科接近或者已经达到了国际先进水平,比如从在国际上有重要影响力的美国基本科学指标数据库(简称ESI)的统计情况看, “985工程”学校已经有11所学校的18个学科进入本领域世界前20名高校行列。
  但是,公共政策的评价标准不仅有效率而且有公平,尤其是对于教育这个准公共产品来讲,公平应该是教育政策制定和执行时的首要价值选择。在现实生活中,正如上述效率和公平也有不一致的时候,对此,哲学大师罗尔斯主张把优先权交给平等,而经济学家、诺贝尔奖获得者密尔顿·弗里德曼则主张把优先权交给效率。总之, “重点建设政策”效率优先是时代的产物,是国家经济社会发展的总的意识形态,如“让少数人先富起来”的意识形态的产物。但是,这一意识形态已经导致了严重的问题,即伤害了社会的核心价值——教育公平。因此,笔者有必要对“重点建设政策”效率优先所导致的严重问题进行深刻反思。
  二、公平缺失:我国高等教育重点建设政策产生的问题
   公平是社会与教育的核心价值,公平的卓越是推动灵魂的卓越。“重点建设政策”效率优先产生的严重问题在于教育与社会公平的缺失。戴维·伊斯顿认为,“公共政策是对全社会的价值作有权威的分配”,而“高等教育政策本质上是对高等教育领域中价值的权威性控制”。教育是实现社会公平的“最伟大工具”,“公平缺失”的高等教育重点建设政策在执行过程中将产生各种问题。伯顿·R·克拉克教授认为: “如果高等院校各具特色,而不是被呆板地纳入一个大而统的体系,高等教育就能够最有效地体现公平精神。”
  (一)高校之间的不均衡
  我国教育经费投入虽逐年增加,但仍处于相对滞后的状态,2002年,全国财政教育经费占当年国内生产总值89404亿元的比例为2.87%。高等教育重点建设政策意味着在国家财力有限的情况下,集中力量重点建设一批高校和重点学科。因此,国家选择重点建设的“211、985工程”大学的师资、设备等方面的条件都要优于普通高校,从而导致不同高校之间的竞争在起点上就是不平等的。国家、部门和地方在“211工程”建设中投入了大量建设资金,仅“九五”期间中央和地方的投入就达到18亿元,成为建国以来直接投资最大的高等教育项目。同时,由于“211工程”和“985工程”的称号对于高校的生源有很深刻的影响,是许多考生报考参照的首要指标,而那些没有进入名单的高校不得不接受较差的生源、较差的师资力量、进而是较差的毕业生质量的结果并进入恶性循环。这种“马太效应”显然影响了教育公平,一些普通高校时常担心国家和地方增加对“211工程”的投入将占用自己本可获得的份额。“虽然它的开放入学政策,允许所有希望接受高等教育的人都有进入高等教育机构的机会,但其分层、淘汰政策,使那些不具备接受‘高深学问’的人,在经过一个旋转门效应后,被淘汰出去。”
  (二)区域之间的不均衡
  目前我国研究型大学存在着区域发展的不均衡问题,使得优质高等教育资源过度聚集,失去地域平衡,促使强势地区“强强联合”,弱势地区“孤军奋战”,出现薄弱地区人才外流、重点实验室“空巢”甚至被摘牌的尴尬现象,导致强者更强、弱者更弱的恶性循环。一直以来,受到高等教育效率优先的影响,我国高等教育区域布局呈现出明显的地区差异,“211”和“985”高校大多集中在东部,西部地区重点高校很少,其中,“985工程”的38所高校只有7所分布在西部省份, “211工程”的116所高校只有26所分布在西部省份。根据经济学家和教育学家的研究,高等教育通过提高劳动者综合素质及创新能力等途径促进经济的增长,高等教育的质量及其规模已经成为影响社会发展和经济增长的重要因素,因此,重点高校的地区差异将进一步加剧我国经济领域本身业已存在的东西部差距。同样,由于重点高校的地区差异,东部地区因为重点高校的数量比较多,针对本地生源的招生计划指标相应增多,所以,东部地区的学生接受重点高校提供高等教育的机会就明显地高于西部地区。这种差异反过来也将进一步加剧我国东西部地区在经济等各领域的差距。
  (三)入学机会的不均衡
  在存在各种不平等的社会现实中,教育能够给人提供公平竞争、向上流动的机会,帮助弱势者改善其生存状态,减少社会性的不公平,也正是在这个意义上,美国“公立学校之父”贺拉斯·曼说:“教育是实现人类平等的伟大工具,它的作用比任何其他人类的发明都伟大得多。”但重点高校作为我国高等教育重点建设政策的受益者,却未能很好地为实现社会公平发挥应有的作用。据调查显示,我国重点高校中的农村学生比例自1990年代开始不断滑落,以北大为例,1978—1998年,来自农村的北大学子比例约占三成,20世纪90年代中期开始下滑,2000年至今,考上北大的农村子弟只占一成左右。同时,有调查显示,来自不同阶层的子女的高等教育入学机会方面有很大差距:越是层次高的高校,农民阶层的子女分布越少;越是层次低的高校,管理阶层的子女分布越少。寒门学子通过高考“鲤鱼跳龙门”、寄希望于高等教育来改变命运的时代正受到严峻考验。
  (四)教育过程的不均衡
  长期以来,我国在高等教育资源配置中采取的向重点高校(问题出在“重点高校”的确定并不全是实力公平竞争的结果,而是搀杂了许多人为因素)倾斜的政策,也加剧了高教内部发展的失衡,导致不同地区接受高等教育的质量不均衡,使教育过程和结果的公平无法得到保证。这也正是因为我国现代高等教育的非均衡发展的结果,所谓中国高等教育的非均衡发展,是指在某一社会发展时期,对不同地区的高校、同一地区的不同学校以及一些重点专业、学科点的不均衡投入,从而使高等教育呈现出相对非均衡发展的特征。并且在重点高校和一般高校各方面的差异愈加明显。据研究表明,来自较低收入群体的学生和农村生源在样本高校中所占的比例有所增加,但是在“985”高校中来自较高收入群体的学生比例占据了明显的优势。而“985”高校的学费水平明显低于一般院校,净支付也明显少于一般院校;在一般院校中,较低收入家庭承受了比较重的高等教育个人费用。我国高等教育财政政策的执行远未达到促进公共资源分配公平的预期目标,也没有解决短期意义上的经济能力约束对入学机会的影响。这样,使高等教育资源在分配过程中形成了穷者越穷、富者越富的“马太效应”,加剧了不同高校之间的不公平竞争。重点大学投入多,生源质量高,而一般大学投入少,生源质量相对来说也较差。即使大家都有同等的教育机会,也无法保证教育过程和教育结果的均等。
  (五)教育结果的不均衡
  罗尔斯指出:“在社会的所有部分,对每个具有相似动机和禀赋的人来说,都应该有大致平等的教育和成就前景,不应受到他们的出身的影响。”对于高等院校的毕业生来讲,就业以及未来的职业发展是他们接受高等教育的基本目标。随着社会的发展和相关法律的出台,我国在一定程度上消除了就业领域的年龄歧视、性别歧视、学历歧视、户籍歧视、地域歧视乃至身体歧视。但随着社会宏观就业形势日益严峻,高校毕业生规模迅速攀升,在我国就业市场出现了新的就业不公平。目前,一些单位其中不乏政府机构把高校划分为三六九等,在招聘条款中设置“院校门槛”,明文规定只限“211”或“985”高校毕业生。这种新的就业歧视实际上剥夺了许多毕业生参与公平竞争的机会,阻碍了非“211”、“985”高校学生尤其是农村学生的上升渠道,加剧了阶层之间的差距。这不利于人才的多样化发展,也不利于社会阶层之间的流动,对实现高等教育结果公平产生了十分消极的影响。事实上我国高校毕业生结构性失业问题严重。据教育部和人保部公布的数据,普通高校毕业生就业率仅仅保持在70%左右,也就意味着每年都有20万左右的毕业生离校时还找不到工作。
  总之,如果我们的政策导致社会不公,导致人与人之间残酷竞争,导致团体与团体之间相互敌视,这样的发展还有什么意义呢?一个不能导致和平、互助与爱的政策,它就是不正义的,不道德的。这正是美国学者科尔曼在1968年提出切实保障学习者进入教育系统的机会均等、参与教育过程的机会均等、获得教育结果的机会均等、赢得教育效果对生活前景机会的影响均等这四条教育平等标准的真实原因。
  三、公平与效率并重:重构我国高等教育重点建设政策的对策和建议
  我国以效率优先的高等教育重点建设政策的提出是结合国内外环境而作出的选择,发挥了很大的作用,但不容忽视的是,高等教育重点建设政策效率优先的价值取向在实施过程中带来了很多的问题。特别是对于作为准公共产品的高等教育而言,公平的缺失将会加剧高等教育以及社会的不公平问题。“政府公共政策的不同取向或偏差,往往会加剧现实中的教育不公;相对于缩小历史形成的发展差距而言,通过制度变革和政策调整来增进社会公平,是更为有效的。”因此,从公共政策中公平与效率关系的角度出发,重构我国高等教育重点建设政策具有重要的意义。
  (一)树立“公平与效率并重”的价值理念
  教育公平是社会公平的重要内容,是社会公平在教育领域的延伸,美国著名教育家贺拉斯·曼曾经宣称:“教育是实现人类平等的伟大的工具,它的作用比任何其他人类发明都要大得多。”在某一经济体制下是公平的事情,在另一经济体制下可能变得不那么公平。公平是相对的,是一个历史范畴,不存在永恒的公平。美国智囊机构兰德公司(Rand)在1999年的教育研究报告——《填平教育的鸿沟:收益和成本》(Closing the Education Gap:Benefits and Costs)中认为,教育公平能够给政府创造巨额的财政收入,给社会带来巨大的经济效益。公共政策是一个体系,包括经济政策、文化政策和政治政策等内容,这些政策之间是相互影响、相互促进的。以效率为价值取向的高等教育重点建设政策在很大程度上是受到经济领域“效率优先,兼顾公平”的价值理念的影响,这也是在当时我国尚处于社会主义市场经济发育、形成阶段的必然选择。然而,随着我国社会主义市场经济体制的初步建立和完善,在经济总量快速增长的情况下,公平问题变得越来越突出。在此背景下,2004年,党的十六届四中全会正式提出了“构建社会主义和谐社会”的概念,在追求效率提高的同时,“公平正义”成为和谐社会的主要内容。这是自十四届三中全会确定了公共政策的“效率优先,兼顾公平”的价值理念以来,我国公共政策理念开始向更多地强调公平转变的标志。在此基础上,党的十七大报告明确提出:“教育是民族振兴的基石,教育公平是社会公平的重要基础。”教育作为实现社会公平的最有效工具被提高到了一个新的高度。而对于我国的高等教育重点建设政策而言,就是要树立“公平与效率并重”的价值理念,把促进高等教育公平的政策目标放到和促进高等教育效率的政策目标同等重要的位置。具体来讲,首先要在制定国家高等教育发展的政策时,把教育公平的理念融入到具体教育政策的制定中去,即以是否能够实现高等教育的公平作为制定和规划各项教育工作的核心价值向度和重要准则。其次要将教育公平的价值理念贯穿于高等教育的执行过程之中,将实现教育公平作为执行高等教育政策的重要理念和依据之一,推动教育政策的执行由对教育公平的被动适应向主动思考转变。
  (二)构建新的高等教育重点建设政策的决策机制
  如果说公平是公共政策追求的价值理念,是一种结果上的实质正义,那么公共政策制定过程中的公平也就是程序正义则是公共政策实现其价值理念的有效途径。因此,高等教育重点建设政策仅仅具备公平的理念还远远不够,重构高等教育重点建设政策的决策机制,保证高等教育重点建设政策制定过程中的公平也就是程序正义,是解决我国高等教育公平问题的关键。判断一个公共政策程序正义与否的主要标准是公民参与度的广度和深度。因此,重构我国高等教育重点建设政策的一个主要内容就是构建新的高等教育重点建设政策的决策机制,采取各种措施鼓励多元利益相关者参与高等教育决策。“与程序的结果有利害关系或者可能因该结果而蒙受不利影响的人,都有权参与该程序并得到提出有利于自己的主张和证据以及反驳对方提出之主张和证据的机会。”因此,在制定高等教育重点建设相关的法律、法规和政策的过程中,不仅应该有教育部、地方政府和“211”、“985”工程大学这些高等教育系统的“精英集团”,还应该包括没有进入这些工程的普通高校、学生、教师代表、专家等,通过决策的公开化和透明化实现高等教育重点建设政策的程序正义。在这个过程中,加强社会对重点建设高校评估过程和选拔过程的参与,则是促进高等教育重点建设决策机制由现在的“精英模式”走向“公众模式”,实现程序正义的有效途径。在“公平与效率并重”价值理念的指导下,重构我国高等教育重点建设政策需要在以下几个方面做出调整:一是在继续加大对“211和985工程”高校投入力度的同时,也要不断加大非重点高校的投入力度;二是要淡化重点高校的概念,强化重点学科的建设,非“211和985工程”高校也可以通过发展其重点学科、特色专业增强其与重点高校的竞争力。通过加大投入力度和强化重点学科的建设,提高我国高等教育的整体质量,从而促进高等教育公平的实现。保证教育过程和教育结果的平等才是寻求高等教育公平更重要、更实质的内容,而这种公平必须依靠高等教育质量的提高来实现。此外,伴随着我国社会的发展,公平的教育不再只是数量和形式的问题,质量成为人们对高等教育公平的质的诉求。这也是十八大报告“要努力办好人民满意的教育”的题中应有之义。
  (三)完善我国高等教育重点建设的补偿政策
  在坚持效率优先原则的同时,必须通过制度安排和政策调整来增进教育公平。因为“大多数收入和财富上的不平等所反映的机会不均等,可以在现行制度结构中加以有效的纠正”。罗尔斯说:“正义(公平)是社会制度的首要价值,正像真理是思想的首要价值一样。”美国政治哲学家罗尔斯关于“作为公平的正义”研究影响巨大,其中讨论比较广泛的是罗尔斯提出的差别原则,即在社会和经济不平等的情况下,只要其结果能给每个人,尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益,它们就是正义的。总之,罗尔斯正义原则的一个基本观念是:“所有的社会基本善——自由和机会、收入和财富以及自尊的各种基础——都应该平等地加以分配,除非对其中一些或所有这些基本善的不平等分配,会有利于最少受惠者。”结合罗尔斯的差别原则,重构我国高等教育重点建设政策需要在“公平与效率并重”理念的指导下,制定并完善我国高等教育重点建设的补偿政策,对高等教育中的弱势群体采取一定的措施进行补偿,以加强高等教育重点建设政策的公平性。第一,在加大我国教育经费投入的基础上,在资源配置上向弱势学校倾斜,努力缩小高等学校之间在教育资源上的差距。第二,制定重点高校和普通高校的资源共享政策,充分发挥重点高校对普通高校发展的辐射带动作用。由于重点高校和普通高校在教育资源上的不均衡状态短时间难以解决,所以提高现有重点高校教育资源的利用率,打破地区之间、校际之间的资源壁垒,通过建立贵重仪器设备共享平台、优秀教师资源的交流平台等,实现重点高校对普通高校的“反哺”,在教育资源上支持普通高校,这样对于后者也是一种很好的补偿政策。第三,改革重点高校招生计划分配政策,加大对中西部地区、农村地区、少数民族地区、边疆地区和国家级贫困地区的支持力度,通过增加这些地区学生进入重点高校的机会,弥补地区和城乡差距。同时,还要大力实施高校招生“阳光工程”,确保公平公正,关注弱势群体,保障贫困家庭和进城务工人员子女平等接受高等教育的基本权利。第四,继续完善贫困生资助政策体系,加大资助力度,实现贫困生全覆盖,确保每一个贫困生顺利成长成才。第五,大力实施重点高校对口支援一般高校,尤其是积极推进东部重点高校支援西部一般高校,帮助一般高校的教学、科研和管理水平短时间内有较大提高,为这些高校的长远发展奠定坚实基础。