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董凌波 冯增俊:我国大学章程制定的困境与出路——基于国内六所大学章程的分析

来源:《复旦教育论坛》2014 年第1 期  日期:2014-03-24


  一、问题的提出
  2013 年11 月28 日,中国人民大学、东南大学、东华大学、上海外国语大学、华中师范大学、武汉理工大学等6 所高校拿到了教育部颁发的高等学校章程核准书。这6 所大学的章程成为《高等学校章程制定暂行办法》颁布以来核准的第一批高校章程,标志着我国高校章程建设“取得了实质性进展”。有评论认为,首批大学章程普遍确立了“政校分开”的高校管理模式,是各校章程中普遍的精髓所在,也是社会呼吁已久的“去行政化”的体现。教育部政策法规司司长孙宵兵表示,“六所高校章程被依法核准后,对学校和学校主管部门以及有关方面都具有相应的法律效力。遵照章程、按照章程办事,要成为今后教育行政部门、高校和社会各方共同的观念和行为准则。违反章程就是有法不依。”但是,新核准的6 部章程是否能真正成为约束政府和大学行为的“宪章”,仍然是一个需要谨慎对待的问题。本文从这6 所高校章程的具体内容出发,分析当前我国大学章程制定面临的难题,并试图探索推进我国大学章程建设的具体路径。
  二、大学章程制定面临的困境
  (一)大学章程的法律效力得不到有效保障
  大学章程的法律效力源自于中世纪由教会或封建王权所颁发的特许状,使大学在成立之初就取得了独立的法人地位。例如,英国的牛津、剑桥由教皇颁发特许状而成立,美国的哈佛学院则由其所在地马萨诸塞州议会颁发特许状而成立。对于西方许多古老的大学而言,章程的制定建立在国家最高权力机构“特许”的基础上,获得办学自主权的重要特征就是拥有了自己的章程,从而赋予了大学章程毋庸置疑的法律效力。在我国,大学章程的合法性最初来源于晚清三大章程:《奏议京师大学堂章程》、《钦定京师大学堂章程》和《奏定大学堂章程》,它们“既是大学的章程又是高等教育法”。新中国成立后,由于我国高校进行了苏联式改造,政府的干预日益增强,大学失去了办学自主权,章程对我国大学而言成为了可有可无的规章,无法发挥应有的作用。为推动高校实现自主办学,教育部于2011 年颁布《高等学校章程制定暂行办法》(以下简称《办法》),提出“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”,明确了章程在高等学校内部的地位;规定“地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准,其中本科以上高等学校的章程核准后,应当报教育部备案;教育部直属高等学校的章程由教育部核准;其他中央部门所属高校的章程,经由主管部门同意,报教育部核准”,明确了我国高校章程的核准主体是教育主管部门。但是,《办法》对大学章程核准主体的规定,显然不利于维护章程的法律权威。因为我国的立法机构是各级人民代表大会,教育行政主管部门不是立法机构,由教育行政部门来核准高等学校的章程,不仅直接影响到章程的法律效力,而且使得大学章程试点工作无论如何也跳不出行政主导的藩篱,这对于促进大学自主办学毫无裨益。相比之下,西方大学章程的核准主体则是权威的立法机构。例如,1863 年成立的美国密西根州立大学,就是根据莫雷尔法案由州立法机构批准设立的赠地学院,其章程的法律渊源和其他赠地学院一样,来自于联邦政府的赠地法案及国会的补充条例。如果没有权威立法机构来保障我国大学章程的法律效力,即使章程被制定出来,其后续的实施和监督均无法得到保障。
  (二)章程内容具有趋同性,内部管理沿袭原有体制
  对6 所高校的章程文本进行分析可以看出,章程的内容在严格遵守《办法》各项要求的前提下,内容呈现趋同性。虽然不同的学校对内容有不同的归类,但总的来说章程主要包括总则、管理体制、组织机构、教职工、学生、外部关系、投入与保障、学校标志和附则几大部分。值得一提的是在“管理体制”部分,6 所高校均沿袭了原有的管理体制和决策机制,并没有因为章程的制定而改变“千校一面”的格局。6 所高校均设立了党委会、纪律检查委员会、校长及校长办公会、学术委员会、学位评定委员会、教学委员会、工会、教职工代表大会、学生代表大会、团委等组织机构,且这些机构的权责基本一致,即党委是最高决策机构,纪委是监督机构,校长及办公会是执行机构,其他各种委员会根据性质参与学校管理,是“提出意见和建议”的机构。除上述机构外,华中师范大学和武汉理工大学设置了理事会和咨询委员会;中国人民大学、东南大学和上海外国语大学设置了校务委员会;东南大学和武汉理工大学设置了职称评定委员会;中国人民大学和东南大学设置了董事会;华中师范大学、东华大学和上海外国语大学提到了民主党派,体现出些许差异。但是,对于这些机构的权责,各高校章程的规定却又十分相似。例如,对于咨询委员会的权责规定,华中师范大学的表述是:“学校设立咨询委员会,为服务学校管理决策的咨询机构。学校咨询委员会由学校有影响的现职和离退休教职员工代表组成,负责学校内部管理体制改革重大决策事项的咨询与论证”。武汉理工大学的表述是:“学校咨询委员会是学校的咨询机构。负责对学校的发展规划、学科专业建设、师资队伍建设和校园建设等重大事项提出意见和建议。咨询委员由学校市级以上人大代表和政协委员、民主党派和无党派知名人士、学生代表、学校离任的主要领导和现任的学校主要领导、政府部门代表、杰出校友代表、理事单位代表等组成。”各高校章程内容的趋同性,特别是管理体制方面的高度相似性,是对原有管理体制和办学体制的延续。大学章程的制定无法触动原有的大学管理体制,无法体现出大学的办学特色,“千校一面”的状况仍将持续下去。
  (三)高校办学自主权在章程中得不到彰显
  首先,政府与高校的关系仍然没有理顺。6 所高校章程中,只有东南大学和华中师范大学对举办者与学校的权利义务作了明确说明,其他4 所高校均没有在章程中提及举办者与高校的关系。从东南大学和华中师范大学章程中对举办者与高校的关系定位来看,举办者对高校的干预依然过多,高校无法行使自主权。例如,东南大学章程对于举办者权利的规定是:“(1)根据国家教育发展规划,指导学校的发展规划,监督和规范学校的办学行为,确保学校实施的高等教育活动的公益性;(2)根据法律、行政法规的授权对学校不当使用办学自主权的行为予以处罚及调整;(3) 根据学校实际情况,推动学校的教育体制改革;(4)考核评估学校教育教学质量、科学研究水平等;(5)根据学校办学实际情况调整对学校提供的教育资源配置;(6)法律、行政法规规定的其他权利。”可以看出,举办者仍然掌握着对高校的规划、管理、监督、改革、评估等权力,章程只是将目前政府与高校的关系的现状进行了规定,章程制定出来后,政府对高校的干预没有被削弱,高校的办学自主权也没有得到扩大。相比之下,国外许多大学的章程对大学与政府的关系有十分明确的表述。例如,柏林洪堡大学在其章程的第一部分就确立了“州与大学之间的关系”,提出“人事管理,经济管理,财政与金融管理,收取费用以及医疗保障都属于国家行政事务。这些与学术事务一同由学校统一管理。联邦州具备专业监督权力。个别需请求指示的事宜交由校董会表态。只要在专业监督权没有发生变更的情况下,校董会都可以在一些国家行政事务中对其他机构发布有约束力的指示。”
  其次,决策体制呈现单一性。6 所高校章程对于学校决策体制的规定十分一致,即实行党委领导下的校长负责制,党委会在学校中拥有最高决策权。党委会的权力主要包括“宣传和执行党的路线方针政策,审议确定学校基本管理制度,讨论决定涉及学校改革发展稳定以及教学、科研、行政管理中的重大事项,讨论决定学校内部组织机构设置及其负责人的人选,按照干部管理权限,负责干部的选拔、教育、培养、考核和监督”。上述规定使用了“宣传和执行”、“审议确定”、“讨论决定”等词语,彰显出党委会在学校决策中的绝对权力。一般而言,党委会成员的绝大多数由学校党委书记、校长、副书记和副校长组成,这些成员均由上级主管部门负责选拔和任命。因此,从某种程度上说,党委会就是政府权力的代表,确立党委会在高校中拥有最高决策权,就是确立了政府对高校的管控权,高校就无法摆脱政府的控制,想要取得办学自主权无从谈起。
  第三,学术委员会等机构无法有效参与学校民主决策。学术委员会是大学学术权力的代表,学术委员会在大学中的地位,直接反映了学术权力在大学中的地位。在西方的很多大学中,学术委员会在学校内部具有举足轻重的地位,是学校内部重要的决策机构。例如,柏林洪堡大学的学术评议会就具有对学校财政计划草案等十四项内容做出决议的权力。然而,从我国6所高校章程对上述机构职权的限定不难看出,上述机构不具备决策权,在学校重大管理事务和决策事务中发挥的作用十分有限。例如,中国人民大学章程中对学术委员会的职权规定如下:(1) 对学校学术发展规划、科学研究和学科建设中的重大问题提出建议和意见;(2)审议科研计划方案,审议推荐科研项目,审查评定科研成果;(3)讨论审批校内科研机构设置;(4)制定学术规范,维护学术道德,处理学术纠纷等事项;(5)完成校长委托的其他学术事项;(6)其他需要学术委员会决策的重大事项。事实上,学术委员会等组织机构在此次大学章程试点之前就已经普遍存在于各高校之中,但一直存在组织松散、运行不规范、行政人员比例过高、大学教师不能参与学校重大事务决策等问题。新的章程制定出来后,对提升学术委员会等机构在学校中的地位也没有起到积极的推动作用。
  第四,社会力量无法有效参与大学管理。《办法》明确规定,“学校依据发展需要和办学特色,自主设置有政府、行业、企事业单位以及其他社会组织代表参加的学校理事会或者董事会的,应当在章程中明确理事会或者董事会的地位、作用、组成和议事规则”。在目前已经获批的6 所高校的章程中,华中师范大学和武汉理工大学提出设置理事会和咨询委员会,中国人民大学、东南大学和上海外国语大学提出设置校务委员会,中国人民大学和东南大学提出设置董事会,但是,各高校章程对上述委员会的职权均没有做出详尽说明,而是以一种简要的方式轻轻带过。例如,中国人民大学章程对校务委员会的规定是:“学校设置校务委员会,作为学校工作的咨议机构,依据其章程就学校重要事项和重大决策提出参考性的意见和建议”;对董事会的规定是:“学校董事会是由热心高等教育,关心、支持中国人民大学发展的各界人士自愿组成的咨议机构,旨在促进学校与社会建立广泛联系与合作、筹措学校办学资金,为学校非行政常设机构”。其实,校务委员会、董事会等机构,在许多大学中早已设立,但长期以来无法有效参与到大学的管理中去,在大学中处于较为尴尬的地位。在新修订的大学章程中,也无法看出上述机构在大学中的地位和职权有任何改变。可以推断,以校务委员会、董事会、咨询委员会等为代表的社会力量,依然无法有效参与到大学的管理中。
  (四)对章程内容的落实缺乏有效监督
  6 所高校的章程制定完成并获批后,如何保障章程内容的落实变得十分关键。对于章程内容的监督问题,《办法》规定:“高等学校应当指定专门机构监督章程的执行情况,依据章程审查学校内部规章制度、规范性文件,受理对违反章程的管理行为、办学活动的举报和投诉”。但是,由高等学校来指定专门机构对章程的执行进行监督,存在三大问题。第一,除政府部门外,目前社会上还没有形成相对独立的监督机构。长期以来,由于政府干预过多,在很大程度上限制了独立的专门机构的形成和发展。第二,由于没有独立的专门机构,高校只有指定政府机构作为监督章程执行的专门机构。就目前的高等教育管理体制而言,教育行政部门理所当然地成为了高校章程实施的监督者。这一点在《办法》中也有印证:“高等学校的主管教育行政部门对高等学校履行章程情况应当进行指导、监督”。从这一规定可以看出,教育行政主管部门主动承担起了监督高校章程落实的责任。如此一来,教育行政主管部门不仅成为章程制订的发起人和核准人,还成了章程的监督人,政府和高校的关系依然没有理顺,政府对高校的控制也没有减少。第三,监督机构对章程进行监督的依据不足。一般而言,监督机构的监督行为应该有明确的法律依据,这样有利于在监督的过程中对违规行为进行惩处。例如,柏林洪堡大学章程就明确规定了章程的监督依据:“联邦州拥有法律监督权力。负责高校事务的行政管理部门可根据《柏林大学法》第56 条相对于大学校长的监管权自治独立地实施此权力。”就我国目前的情况来看,教育主管部门监督章程实施情况的依据就只有《办法》。但是,一方面,《办法》只是由教育主管部门颁布的行政规章,其权威性和由立法机构通过的法律条款有一定差距;另一方面,《办法》也没有细化监督的细则,只是笼统地提出“对高校不执行章程的情况或者违反章程规定自行实施的管理行为,应当责令限期整改”,这一模糊的、没有明确法律依据的监督规定极有可能导致对章程的监督无法落到实处。
  三、大学章程制定的出路
  (一)以立法的形式核准大学章程,提升章程的法律效力
  要把《办法》颁布后重新制定的大学章程和《办法》颁布前的大学章程区分开来,使大学章程真正成为指导和规范大学发展的最高准则,就必须赋予章程名副其实的法律效力。“章程中所规定的内容,不仅对学校内部人员和机关产生约束力,对学校外部有关的行政机关及其社会团体都具有约束力。”目前由高校负责起草、经教育部核准的大学章程,其法律效力不足,不仅对学校内部人员和机关的约束有限,对学校外部的行政机关和社会团体的约束力也十分薄弱。要提升大学章程的法律效力,必须将权威的立法机构作为大学章程的核准主体。世界上许多大学章程的法律渊源均直接来自于最高权力机构颁发的特许状或者当地立法部门的相关法律,无需经过教育主管部门的批准。不仅如此,教育主管部门也要依法严格遵守大学章程的相关规定。在我国大学章程制定工作中,应当改变目前由教育主管部门核准章程的做法,将大学章程的核准权交给权威的立法机构。一方面,立法机构应及时细化当前大学章程的上位法——《教育法》和《高等教育法》中有关章程制定的细则,使大学章程的制定有权威的法律条款作为依据;另一方面,着重探索由高校直接将大学章程提交其所属的人大机构进行审议、通过的方式,以立法的程序确立大学章程的法律地位。
  (二)加快取消高校行政级别的步伐,进一步理顺政府与高校的关系
  新中国成立以来,政府对高校进行了一系列改造,形成了高度集中的政府统一管理模式,这是高校行政化的根源。不同类型的高校被赋予不同的行政级别,高校内部的各类职务也被冠以不同的行政级别,高校的各级行政负责人都以官员自居,学校的管理模式与政府机关无异,高校彻底沦为了政府机构的附庸。政府和高校之间几十年来不曾改变的“上下级”关系,使高校丧失了办学自主权,背离了大学的本质和存在的价值。在行政权力一方独大的条件下制定大学章程,章程的价值取向和利益分配必将倒向行政权力,学术权力所倡导的价值取向无法得到采纳。在这样的情况下,即使高校根据《办法》的要求制定出章程,也是行政权力强势左右的结果,对扩大高校的办学自主权没有意义。
  2013 年11 月公布的十八届三中全会报告明确提出:“深入推进管办评分离,扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权,完善学校内部治理结构”,“逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”,可谓近年来高校去行政化改革的最强音。应该说,大学去行政化已经成为今后我国高等教育管理体制改革的主要方向。而取消高校行政级别的实质,不是简单地将目前赋予高校的各种级别取消,而是重新定位政府与高校的关系,把政府和高校之间的关系由原来上下级关系转变为平等、并行的关系,将政府与高校同时置于法制的框架之下,共同尊重法律的权威,接受法律的监督。因此,在接下来的时间里,有关部门应该从这一实质出发,加快出台取消高校行政级别的改革细则,使取消大学行政级别的改革落到实处,真正理顺政府与高校的关系,还给高校办学自主权。只要理顺政府与高校的关系,使高校与政府部门成为两个平等并行的机构,让大学回归本真,那么,大学章程的起草和落实自然就能走向正轨。
  (三)推动大学共同治理,促进章程监督机制的建立
  大学章程的执行依赖于独立而有效的监督机制,但由于我国监督机制不完善,行政权力的异化极有可能导致章程内容无法落到实处,因而建立有效的监督机制,是大学章程建设工作的当务之急。完善大学治理结构,推动大学实现不同利益相关者的共同治理,可以为大学章程监督机制的建立打下基础。大学治理结构是民主社会对大学管理提出的基本要求,是构建现代大学制度的基石。有学者把大学治理结构看作是“在多元社会变化中重建力量平衡的一种重要的社会机制,包括建立价值平衡、利益平衡与权力平衡”。大学治理结构强调参与,在外部强调政府、市场和社会力量共同参与,在内部则强调行政主体、学术主体和学生等利益相关者共同参与。“所有与高校利益相关者均可以参与民主监督,这对于保障广大普通师生合法权益,建立健全现代大学制度,全面实施依章程自主治校的意义格外重大”。首先,应当让市场和社会力量广泛参与到章程的制定和执行之中。市场和社会力量的参与有利于相对独立的外部监督机构的建立。目前,我国社会正朝着扁平化的方向不断发展,社会力量可以通过多样化的网络渠道对大学章程的执行进行监督和问责。在这一趋势下,高校应当积极推进大学章程制定和执行的公开化,及时向社会公开章程的具体内容,主动接受来自市场和社会力量的监督。其次,政府应当由直接监督者转变为间接监督者。政府的职责在于监督大学章程执行情况,对违反章程的行为进行问责。但在政府和大学之间的关系没有理顺、行政权力过度干预大学管理的环境下,政府机构作为大学章程监督者所能发挥的作用就变得十分微弱。为了避免政府机构作为大学章程执行的唯一监督者而产生的弊端,就应当转变政府角色,由直接监督转变为间接监督,即政府的主要职责是提供政策支持,为独立而专业的监督机构的建立提供良好的环境,推动专业而独立的监督机构的成立和发展。第三,让大学内部的教师、学生群体广泛参与到章程的制定和执行中来,明确内部利益相关者的权力和责任,建立内部监督机制。大学章程应当维护大学内部行政权力、学术权力和学生权力之间的平等性,使三大权力各司其职,任何一方权力的受损都应当拥有完备的救济途径。有效维护三大权力之间的平衡依赖于章程对各自权责的明确规定和对救济途径的详尽说明。目前,我国大学章程起草过程中,学术权力和学生权力的参与度还远远不够,特别是学生的参与度十分薄弱,没有建立起三大权力相互制衡的格局;而章程具体内容中对于权利受损救济渠道的说明尚处于空白状态。这些问题都需要在今后的改革中进一步完善。总之,完善大学内外部治理结构,让不同的大学利益相关者共同参与到章程的制定中来,推动章程制定的透明化和多主体参与,有利于在大学内外形成行政权力、学术权力和社会力量共同博弈、相互制衡、相互监督的格局,有利于专业监督机构的建立,有利于保护不同利益相关者的权利,从而保障大学章程的执行落到实处,使大学章程真正成为指导大学独立自主发展的“宪章”。
 


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